中華民國民主憲法十講(摘要)





  

編者按:張君勱(勱,讀作mài邁)作為第三黨(民主社會黨)成員,是1946年4月政治協商會議憲草審議委員會推出的「政協憲草」的執筆人;1946年11月―12月在南京召開的制憲國民大會以這部憲草為基礎制定了《中華民國憲法》。「政協憲草」是多黨妥協的產物,中共的代表也參加了起草的工作,執政的國民黨則作出了很大讓步。但中共最終拒絕參與憲政、抵制了制憲國民大會。1946年12月25日三讀通過、一年後生效的《中華民國憲法》,是中國民主憲政的艱難道路上劃時代的一步,但中共為一黨之私發動內戰武裝奪權,不但在中國大陸斷絕了《中華民國憲法》法統,而且內戰導致的戡亂、戒嚴使得臺灣直至1991年停止戡亂、全面行憲之後才實現民主憲政。內戰時期,中共把博學鴻儒張君勱先生列為43人「戰犯」名單的最後一位,實乃荒謬絕倫,也印證了毛澤東之流對民主憲政的仇視和畏懼。
《中華民國民主憲法十講》1947年第二版(商務印書館發行)收錄了張君勱於1946年8月起在上海愚園路中國民主社會黨中央總部的系列演講十篇,以及1947年補講一篇。本刊有幸獲得此書,由義工使用OCR軟件將全本輸入電腦並逐字校對,除了糾正少量錯別字、依據原始文獻修訂某些引文的誤引之處,以及遵從當今習慣改變一些標點符號和異體字,完全尊重原文,沒有任何刪節,全書發布於本刊網站:
http://www.huanghuagang.org/hhgLibrary/year2009/constitution_lectures.html
限於篇幅,本期雜誌只刊登原著摘要,黑體為本刊所加。書中一些詞彙如「具文」(空文)、「職掌」(職務)、「推事」(法官)和某些外國名詞、人名的譯文如「大理院」(最高法院)、蒲徠士(布賴斯)現在並不常用,但從上下文不難理解原義。
張君勱對孫科(孫哲生)主持制定的「五五憲草」做出根本性的改進,使最後頒行的《中華民國憲法》避免了「五五憲草」的諸多局限而成為符合現代民主精神的優秀憲法。「五五憲草」雖然在戰火紛飛的抗日時期,由正在領導浴血抗戰的國民黨不止一次地廣泛征求過各界的修改意見,這些意見並成為後來起草《中華民國憲法》的一些重要依據,但他的局限,在一定程度上還是來自國民黨一黨包辦所產生的弊端。但國民黨在1946年初的政協會議憲草小組會上開誠佈公,孫科先生虛心接受其他黨派的批評意見,採納了張君勱先生嘔心瀝血之作。1946年底的制憲國民大會被中共抵制之後,國民黨內某些思想落後者提出回歸「五五憲草」,但民社黨堅持「政協憲草」,蔣介石先生亦深明大義,支持民社黨立場,力勸國民黨國大代表接受「政協憲草」、不因中共缺席而背離多黨妥協原則,從而確保了《中華民國憲法》的高度民主性。
倘若1930年代中華民國的憲政進程沒有被日本侵華打斷,那麼1936年「五五憲草」將成為隨後正式頒行的憲法之基礎,其權力架搆、選舉方式等方面的缺陷不免成為憲政初始階段的瑕疵;但是,瑕不掩瑜,「五五憲草」的政治自由、地方自治等重要原則必將帶來憲政制度的逐步改進,以達到、進而超過1946年憲法的水準。中共則取之糟粕棄之精華,其裝點門面的「全國人民代表大會制度」看似「五五憲草」之國民大會,實則無「五五憲草」之國大代表直選、政治自由、縣級直接民權等民主因素,完全不具有民主性。
目次:

自序(略)
第二序(略)
第一講 國家為什麼要憲法?
第二講 吾國憲政何以至今沒有確立?
第三講 人權為憲政之基本
第四講 國民大會問題
第五講 行政權(總統與行政院)
第六講 立法權(立法院等)
第七講 司法獨立
第八講 民主國政黨
第九講 立憲國家財政
第十講 朝野上下之大責任
補講一 新憲法施行及培植之關鍵
第一講 國家為什麼要憲法?
朝野上下口中所常說的是「建國」,革命的目的本來在「建國」,何以現在偏偏要在革命兩字以外,提出建國的標語來?可見革命的心理背景與建國的心理背景是有不同之處。第一、革命是破壞,建國是靠有思想有經驗的建設。第二、革命是靠奮不顧身的精神,而建國是靠冷靜的頭腦。第三、革命是靠武力與戰爭,而建國是靠和平與法治。我這一次發起演講的目的,就在於此。這種演講就是要造成建國時代的新政治哲學或者說要造成建國時代的新心理態度。
鴉片戰爭後,歐洲國家踏進我們國土,我們最初所認識的是船堅砲利,最後乃知道近代國家的基礎在立憲政治,在民主政冶,在以人權為基礎的政治
歐洲人權運動,我們現在無法詳細講;但是諸君應該聽見過歐洲幾個政治哲學家如盧騷、洛克、孟德斯鳩的名字。他們各人的學說與貢獻各不相同。但是他們有他們的共同點。
第一、人與人之平等。換句話說,就是人格之尊重。
第二、各個人有他不可拋棄的權利,譬如說任何人除了犯法不能隨便拘捕,這就是人身自由;任何人有他發言批評的權利,這就是言論自由;任何人有信仰宗教的權利,不能只相信天主教的是好人,相信基督教或無神論者就是壞人,這就是所謂信仰自由。各人既經有了他政治上宗教上的信仰,要把他的思想見之於行事,就不能不集合若干人來實現他的思想,於是有所謂集會結社的自由。這種種自由,假定政府可以隨便剝奪了去,譬如說人民不管他犯罪不犯罪,可以隨便拘囚,乃至於人民要講話要辦報,政府可以隨便禁止,這種種權力的剝奪,就等於「天皇聖明臣罪當誅」的專制政治。明顯一點來說,就拿人身自由來說,假定政府能隨便拘人投入囹圄之中,那麼就等於一切人皆喪失自由,誰敢再來對政府有所批評或有所爭執。從這一點來說,可以看出人權運動實在是民主政治最重要的基礎。因為沒有人權,就沒有民主政治了。這種人權當時名之曰天賦人權。但很有些人不以為然,認為人民權利,都是從歷史上來的,決沒有無端從天上掉下來的。這權利是天賦的,還是歷史演進而來的,在歐洲已有一場爭辯。我們不必在此多說了。但是沒有人權,就沒有民主政治,所以歐洲各國的憲法上沒有不規定人民權利如何如何的條文,可見人權保障,實在是民主政治的基礎。
第三、政府之設立,所以保護人民的生命財產。一個國家最低限度的責任,就是在保護人民的生命,使人人有飯吃,有衣穿,乃至於安居樂業。革命運動雖以武力開始,但歸結於和平與法治,然後才能保護人民的生命財產。
第四、政府既有保護人民生命財產的責任,所以它行使權力,是有限制的,是受憲法限制的。譬如說三權分立,政府管行政,議會管立法,法院管司法,便是權力的限制。政府所提的法案,須經過議會同意,如其政府在內政外交上犯了錯誤,它就應該辭職,政府與議會有意見不合之時,政府與議會的誰是誰非,便要決之於總選舉時的人民公意。
以上四點,就是人權運動時代各國政治學者所提出的共同要求,到了十九世紀,才規定於憲法之中,成為具體的表現。
歐洲這段人權運動歷史,其影響所及,莫過於英法美三國。但三國所受影響,略有不同之處。我把美國《獨立宣言》上幾句話列舉如下:
「人類生而平等,自其出生之初,賦之以若干種不許移讓之權利。第一為生命;第二為自由;第三為幸福之追求。為鞏固此種種權利計,所以設立政府。政府之所有正當權利,是從被治者的同意而來。假定任何政府違背以上各項目的,其人民便有權利變更或廢止此政府,另立新政府,根據本文中所舉之各項原則,期達到人民之安全與幸福。」
美國根據這段宣言,一直向前走,雖國內發生了南北戰爭,只能說是將《獨立宣言》擴展到奴隸身上,決不是違反宣言的。至於法國革命,也受人權運動的影響而起,但是它忽而革命,忽而帝制,忽而又來反對帝制再造共和。至於英國,它的尊重人權,從《大憲章》時代,即已開始,譬如任何人不得任意加以逮捕,任何人應受公平審判,在《大憲章》中早已規定。英國的一切制度,是有其歷史的根據,而不是受思潮激盪的影響。但是英國的立憲政治,人人知道受洛克、邊沁的影響很大,但只能說英國憲政,因有人權運動,而其路線之正確更加證明,不能說英國憲政由人權運動而發生。
現在我要說到我們的革命歷史了。清朝末年的革命運動,是中山先生提倡的,中間有人主張武力革命,有人主張政治革命。但是後來眾流匯合,能把中華民國成立起來,其中曲曲折折既不像美國的直線進行,也不像英國之逐步改革。從忽而帝制忽而共和來說,與法國情形頗有類似之處。現在的國共對立,兩方拿武力為政爭工具,長此以往,人民的生命財產,人民的自由,可以說絲毫沒有保障了。戰爭即是自由的墳墓,惟有和平乃是自由的堡壘。內戰一日不停,我們國家就一日沒有民主自由。
對民主政治作正確之認識與實踐:第一、民主運動沒有不尊重人權的。第二、民主運動沒有不尊重民意的。第三、民主運動決不依靠武力作根據的。總括一句話來說,民主運動沒有不拿民意作基礎的。只要大家不拿人民作工具,教他養他,使他們自由發展同時又尊重他們的投票,那麼政治問題沒有不能解決的。所以說民主政治,是解決中國政爭的唯一出路。
國家為什麼要有憲法?解答這一問題,須先問我們要國家是幹什麼的。
我們可以答覆「要國家是幹什麼」這一問題如下:(第一)國家的目的是在維持人民的生存,所以要保障他們的安全。自己一批人要吃要穿,不能從人家搶來,同時自己的東西,也不願意被人家搶去。所以一個國家有農工商及交通等事業,同時又有軍隊與警察,無非是在維護人民的生命與安全。(第二)人民所以要國家是在保障人民的自由。一個國家有了幾千萬幾萬萬的人口,彼此之間不免有爭執與不平。國家為要使此等互相爭執之人民能相安起見,一定要有方法保障人民的自由與權利,然後才能使他們彼此相安。譬如說:有了土地財產權,怎麼確立;有了債務,如何還本付利。總而言之,各有各的權利,要使他們彼此不相侵犯,全社會的自由得到保護。人民的自由,不但限於物質方面,同時要在言論思想上有發展,所以有言論自由思想自由,乃至於社會上有瑰奇譎怪的人士,他發了奇怪的議論,只要他不妨礙安寧與叛背國家,各國都不加禁止的。這無非是要使個人有自由發展的緣故。(第三)造成一種法律的秩序。人民的土地債權等事,是很複雜的,要有極詳細的條文規定。因為血統姻親的關係,所以又不能沒有親屬繼承等法。一部《六法全書》,無非要解決這種種問題。但是物權債權親屬法都是私法,它所規定的是人與人之間的關係。此外還有一種的法律,規定兩大類:第一、國家與人民之間的關係,第二、國家中各機關相互的關係,是屬於公法或憲法的範圍,因為它所管的,是國家的公共權力如何行使。所以憲法簡單來說,是規定public powers如何行使到人民身上去,及其與立法、行政、司法相互間之關係。所以憲法是公法之一種。
現在我更具體的說一說:憲法乃是一張文書,所以規定政府權力如何分配於各機關,以達到保護人民安全與人民自由的目的
第一、國家與人民的關係:沒有國家是一件很可怕的事情,因為沒有國家,就對外言之:就是沒有國家來保護人民,就是亡國之民,如今日之德國便在此狀態中。就對內言之,就是國內沒有秩序,就是陷於混亂。但是有了國家,亦是件極危險的事,因為國家手上有兵權有警察有法院,它就可以隨便逮捕人民,它又可以借國家的名義一定要人民服從它,或者徵收人民財產,或者要人民的性命,如對外戰爭戰時徵兵之類。國家權力既如此之大,所以憲法上第一件事就是要防止國家的專擅,就是防止國家濫用權力。所以憲法的第一章一定要規定人民的基本權利,就是上文所說的人身自由、言論自由、集會結社自由、信仰自由等事。其中尤以人身自由最為基本。假定人身自由一旦沒有,其他集會結社自由也不必談,所以人身自由便是其他一切自由之基本。如其人身自由沒有保障,無論憲法的規定多麼好看,都不過是一句空話。
第二、憲法所規定的是國家權力如何確立與如何限制。一個國家離不了立法司法行政三種權力,或者如中山先生再加上考試監察二種。這三種權力,各有它的組織,各有它的職掌,各有它的限界。
現在我在這一次演講中還有最後一點要聲明,就是憲法本身所以能保存在,並不是一張紙片的文字就夠的,而是要靠國民時刻不斷的注意,然後憲法的習慣方能養成,然後憲法的基礎方能確立。我們舉一個明顯的例子來說:美國是所謂剛性憲法的國家,英國是柔性憲法的國家。所謂柔性憲法,就是它關於國家權力如何行使等等,都靠普通立法就可通過的,而且這種立法是散見於歷史之中。反而言之,所謂剛性憲法,則在一篇文章裡將人民權利、大總統、內閣問題一切加以規定,而且這個憲法的修改一定要經過憲法會議的通過,如何提議如何決定都有一定手續,而且憲法解釋之權,屬於大理院。合憲違憲問題為美所有,為英所無之事,此亦由於剛性憲法而發生的。因為有這種種手續的限制,而且這種種手續,都歸在一篇文章裡,所以名曰剛性憲法。我們要知道,有了憲法,國家也並不一定就能走上和平的途徑。法國革命之後,忽而皇帝,忽而君王,忽而共和,就可以證明一篇憲法的文章是靠不住的。要憲法靠得住,就要看人民對憲政性的警覺性如何。譬如說有人被政府逮捕了去,人民一定要用一種方法使他放出來,或者使政府下一次不敢非法逮捕。人民有了這種警覺性,政府自然不敢非法逮捕人民。再譬如說憲法規定人民有言論自由,而政府隨便封閉報紙,倘人民恐怕提出這問題之後,政府便來與他為難,便不敢說話,這樣的言論自由是無法保障的。所以人民或訴之於輿論,或訴之於法律,使政府不敢封閉報紙或停止郵遞之權,然後人民言論自由乃有真正保障。再譬如說,政府每年應有一個預算,無論軍事費民事費,都是應該公開的,假定表面上雖然有所謂預算,而實際上不公開,人民亦可訴諸於輿論和法律。假定人民對自己的權利及政府的不法橫行,一切淡然處之不以為意,人民的心理如此,憲法是決不會有保障的。所以我願意奉告諸位一句話,就是:「你們對自己的權利有警覺性,自然就有憲法」,否則若是你們自己沒有膽量維護自己的權利,那麼儘管有一篇美麗的憲法,也就是孟子所謂「徒法不能以自行」了。我對諸位說:人民對於他的權利的警覺性,乃是憲政的第一塊礎石
第二講 吾國憲政何以至今沒有確立?
從民國成立以來,所謂憲法,約法,或草案,已經不只一次,何以條文自條文,政治自政治,好像有了憲法,也不過是一種具文。所以令人懷疑起來,好像中華民國是不是有實行憲法的能力,變成一件大家擔心的事了。
現在我要拿出一個題目來講一講,這題目叫心態(mental attitude)與心習(mental habit)。這個題目講了後,才能對這疾病如何療治,寫出一張藥方。
人生是合肉體心靈兩面構成的,在他每天應付環境之中,就養成了習慣或心態。社會裡面多數人中往往發現一種共同習慣。我們將吾國人視憲法為具文,作為一種習慣而研究其所以然之故。我們分為以下幾種原因為說明之資。
第一、帝制自為。中國人的思想,都拿國家當為私產。買田地是置私產,貴為天子,富有四海,也不過是私權的擴大而已。我們不要認為這種思想到了現在,已經沒有。我們時常還聽見「真命天子」之說,可見帝王思想實在是民主政治的最大障礙。
第二、割據一方。漢末唐末及宋元末年類乎隗囂公孫述與竇融的人,多得不可數計。民國時代如張作霖,如後來的孫傳芳盧永祥,又何嘗不是受割據一方的思想的影響呢?
第三、越軌為能。我國人向來處於帝皇專制之下,既不知有國家,更不知法規為團體生活之所必需,反而時常以處於法外為自己的本領。譬如一般人點電燈要出錢,某甲點電燈不花錢,他還要向人誇耀。這種事情,都是說國家即有法令,人民以不守為得意,因為吾們法律本來不公道,就是本來公道,一般人民也以不守法而自嗚得意。或者這是古代封建時期特權階級的殘餘風氣,但是時至今日還未能除根。
第四、舞文弄法。國家法律之所以頒布,必有一種不得已的理由,才會有這種法律。所以法律的施行必須公平。人民看到法律施行是公平的,自然也認守法為當然的義務。但是我們聽見國民口頭常有幾句話:如視法令如弁髦,紙上空文,官樣文章,敷衍塞責。這種話無非說拿法令不當一回事,而且能想出一種妙法,把法律的嚴重性躲避了過去。譬如說:政府徵收的所得稅、利得稅,無論銀行公司工廠,哪一家不預備兩種帳簿?一本是真正的出入盈虧,一本則專為納稅用的。這種欺騙行為,大家知道但是大家存心讓他過去。可見我國人藐視法律的心理。
第五、治亂循環。我們在孔夫子時已有人存政舉人亡政息的話。有了好人,人民便可暫時享到幸福,反過來小人用事不可收拾。由此可見,這個國家內從來沒有一種很好的政治制度,我們可以說,中國政治是沒有制度基礎的(institutional basis)。所謂制度的基礎有三個意義:一、法規確立,二、合議辦事,三、傳統繼續。此三種意義,求之英國會議,天主教會與夫歐洲自中古迄今之大學制度,便可瞭然於心,無待細說了。
第六、人民愚昧。最後還有一點是多數人的愚昧與窮苦。他們既不知道自己的人格,更不知道憲法上給予他們種種基本權利,自然想不到他們有選舉人資格,可以投一票來決定在野黨在朝黨的進退。試問人民在這種狀態中,如何能行使公民權利擔當國家的責任呢!
除以上六種原因外,不關於一般社會情形,而是受歐戰以來世界潮流的影響的,就是領導革命的人,舉棋不定。自己認識也忽東忽西起來,這也是造成國內政治混亂的一個原因。
我們明白了以上七種情形,表面上似乎很複雜,但是國家的治亂興衰,不外乎兩種人,一種治者,一種被治者。這兩種人如能瞭解期其地位及權利義務所在,不怕國家不上軌道,不怕人民不能安居樂業了。
第一、治者的地位如何?治者手握大權,決定政策,頒布法令,賞罰進退天下人物,他的地位是很高的。但是他不過是一副大機器中一個發動機而已。他的地位是在全付機器若干連環中之一環,並不能拿國家的事,當為一己家事。假定他是黨領袖或一國總統,他的事業在謀求黨與國家之發展。在二者有衝突的時,應該先國而後黨。他在執行職務時,(第一)應該遵守國家基本大法的憲法,(第二)應忠實執行一切法規。處處應依法行事,不可稍有踰越處。就是在與敵黨競爭時,也不敢因為他要奪取政權,把道德的規矩一切破壞毫無顧忌。惟其雙方能公平競賽,所以政治競爭中,也有道德規矩存在。假命甲黨為求勝利之故,置道德法律於不顧,他黨亦復如此。這樣一個國家除成為無法無天之外,尚有何話可說。
第二、被治者的地位如何?國內四萬萬人,不管高至領袖,低至乞丐,都是國家的主人翁。因為從主權屬於國民來說,他們都是國家主人翁。我常聽見國內人說人民程度不夠。假定國家年年內亂,人民求安居而不得,自然無教無養。可見人民程度足與不足,全看國家有無教養。簡單來說,人民程度夠與不夠,責任在治者身上,不在被治者身上。(第一)要有衣食,所謂衣食足而後知榮辱,(第二)要他有教育,既富矣,又何加焉,曰教之。
但是從現代民主國家來說,教養兩端,還是不夠。現代國家人民有參與政治之權利,須辨別哪個人應當選,哪個人不應當選。所以他得有參與政治的熱心,或行使公民權利的能力。人民不應但居於袖手旁觀地位,因為他只知道從旁批評,會養成他「看人挑擔不吃力」的習慣。所以政府一定要使熱心政治的人到議會裡去當議員,親聽見政府報告,與實際政治情形相接觸。同時允許他做反對黨,使他批評政府的時候,同時須拿出自己的政見,自己的辦法來。這樣他對國家政治自然養成他的責任心(sense of responsibility)。這責任心三字不僅僅說參加政治而已,而是說你來上臺時這個擔子如何挑法,國人亦預先可以知道一點。國會肯拿這樣地位給反對黨,自然反對黨不敢放之高論,專做不負責的批評或專以搗亂為事。朝黨野黨輪流執政,自然全國人擔當國事的責任心,由此養成了
有了以上良好的治者與被治者,假定沒有好制度,民主政治還是不能長久的。所以還有三點應加以說明,也是我們所謂對症發藥的一部份。
第一、基本事項的調查。所謂基本事項分為人口與土地。這件事說起來,好像極普通。沒有這兩種調查,現代國家的民主政治,是無法施行的。簡單來說,全國幾萬萬人姓名不正確,國家事情是無法辦的。同時所謂土地調查,就狹義來說,是指田產界限而言,但是個人在土地有牛羊多少,每年收穫多少,也應該記得很明白。美國太平洋學會在熱泉開會時,我到縣政府去看他們土地調查冊,其管理員跟我說:你所住的旅館,田地產業多少,每年盈刊多少,納稅多少,土地調查冊上便能告訴你。試問國家平日有這種調查,人民資產瞭然在目,如何能有逃避租稅或其他不法行為呢!這是第一點。
第二、公開。現代民主政治最大要點,就是公開。所謂公開,就是不管行政司法立法一切都可讓人民知道,不是帝皇時代,皇帝深居宮中,靠太監或大臣傳達命令,而在傳達命令中乃有擅作威福,狐假虎威等事。但是在民主國中,這些現象都不見了,就因為一切公開之故。所謂「公開」兩字除了議事、審判有記錄,政府發布公告有記錄外,還有一個意義,就是:任何事情,不許有第二人可以假託命令,如從前大臣或太監假傳聖旨之類,這樣就沒有人能有居間作弄的行為了。所謂「公開」的好處,就是發動人的意思和執行人的意思,一切擺在公眾之前,無法播弄是非,顛倒黑白。第一種公開,是行政的公開,總統或皇帝意思如何,非經過內閣閣員副署,命令發不出來。這種命令,是經過討論、審查而後發出的,而且有人附署的。所以政府命令是無法由其他人播弄的。政府命令所以每年每月每日有公報,公家私人均可保存一份,可以此為憑來與政府爭執辯論。其次,議會的公開,議事准許全國人民旁聽,而且所議之事都載在議事錄中,如何通過以及贊成否決之票多少,統統向外宣布的。再其次,司法的公開。審判時原告如何,被告如何?判決如何?判決理由書,法官必須做一長篇文章,說明判決之故。以上三種行政立法司法的公開,就是民主政治之特色。再舉各部部務來說,美國財政部支出收入數目,每天有報告一張,如同銀行結帳一樣,試問金錢公開到此程度,更有何人能作弊呢?
第三、制度基礎。現代的民主政治基礎決不建築在一個人身上。國家大政至少分在三個機關手上。(一)立法;(二)行政;(三)司法。因為有三個機關分擔國事,所以能一面互相牽制,一面互相合作。既經由三個機關分擔國事,所以國事的處理不只靠一二個人而是靠制度的。立法院通過並頒行全國的法律,行政部門執行這種法律,司法部門是根據法律判決民刑訴訟。
我還要忠告國內朝野人士,如大家誠有把中華民國造成民主國的理想,第一件事,要識大體,去小意氣,方才能把國家的利益放在第一位,把黨的利益放在第二位,而後四萬萬人民乃真正成為主人翁,不單單充當黨的工具。誠能如此,不怕國家不安定,不怕民主不能實現。
第三講 人權為憲政之基本
歐美所謂人權運動由來甚久。蘇俄共產革命以後,直到這次大戰為止,歐洲反人權運動流行一時。到了一九三九年二次大戰開始,羅斯福與邱吉爾在《大西洋憲章》中宣言四種自由:第一、免於貧乏的自由,二、免於恐懼的自由,三、言論之自由,四、宗教信仰之自由。可以說是又是新人權運動的開始。大家因此恍然大悟,知道要談民主,不能離人權。離了人權,就成為共產主義或法西斯主義的獨裁。聯合國會議開會之後,在其序言中明白規定:「吾人對於基本人權,對於人身的尊嚴及價值,對於不分國家大小,不分男女之平等權利,重行聲明吾人之信念。」其憲章第六十八條中,更規定須設立經濟及社會事項委員會,並促進人權之委員會。現在此項社會經濟委員會正在提議一個國際人權法案,以備拿國際條約來對各國人權予以保障。可見二十世紀之人權,不像十九世紀僅在憲法上加以規定,現在更要加上一種國際法的保障了。
到底所謂「人權」,其意義何在?既稱為國家,大權操之於國家之手,人民對於政府,不能不服從其命令。但國家無論下何種命令,是不是人民都應該服從呢?孟子嘗云:「君之視臣如土芥,則臣視君如寇讎。」可見國家對於人民無論權力怎麼強大,總要劃定一個範圍,在這範圍內,便是各個人民天生的與不能移讓的權利。在這範圍內,國家是不能隨便干涉強制的。在這範圍內,各個人所享的權利,便叫人權。
但是這種人權觀念是因時代而進步的。譬如說:法國革命和美國獨立時,大家注意的是言論自由信仰自由結社自由與財產自由等。至於勞動權工作權休息權及生活平等的權利在當時是沒有講過,而今天二十世紀時代,大家認為此等權利是人民權利的一部份。
我現在略舉各國憲法中有關人權之規定。呂復氏把人權加以分類,甚為可取,茲舉例如下:
第一、關於人格,就是說既稱人,便有人格自由,就是說凡一個人不能將其人身出賣做奴隸。
第二、關於人民自衛事項者分:(一)身體之自衛,(二)家族之自衛,(三)財產之自衛。
第三、行為之自由有:(一)居住,(二)從事職業,(三)婚姻,(四)通信。
第四、關於意識思想以及組織團體之自由者分六項:(一)言論,(二)著作,(三)刊行,(四)集會,(五)結社,(六)信教。
各國憲法上人權之規定,事發源於十七十八兩世紀人權理論中來的。英國的人權運動乃是《大憲章》以後起的。所以英國的人權是起於歷史而不起於理論。這是英國人權保障與其他國家人權運動發生原因上最大不同點。英國所謂人身自由,起於一二一五年之《大憲章》中第三十九條第一項規定規定:「任何自由人,除按照國法及其同等人之審判外,不受拘捕、監禁、剝奪財產或充軍傷害。」英國所謂人身自由之意,就是任何人有不受拘捕監禁或其他強制行為之權利。對於任何人之強制,在英國是非法的,除有兩種原因之外:第一種某人之受強制,乃是被控告犯有某種罪行,故必需送入法庭受審。第二種關於某人之罪行,已經法庭判決,並須受刑罰的。英國為保障人身自由計,有兩種補救方法:第一種對於不法拘禁之補救,第二種用人身保護狀請求交出受不法拘禁之人。凡不受法拘禁之人,得對於加害者處以刑罰,或命加害者交付損害賠償。譬如甲受乙毆打,或被以剝奪其自由達五六分鐘之久。甲可向法庭控告乙之毆打行為,令其受罰,或將以之侵權行為向法院控告,命其交付賠償。受不法拘禁之人得向法庭請求人身保護狀。Habeas Corpus之原義,即To have one's body恢復我的身體。此項保護狀由被拘者或其保護人代問法庭請求保護狀提出之後,原來拘禁之處應將被拘者釋放,並交付法庭審判。如其察明無罪,應即恢復其自由。此即人身保護狀用意所在。假定拘留處所不服此向人身保護狀之命令,則即等於侮蔑法庭,一定要受極大處分。
再說到言論出版自由,在英國法律條文中嚴格來說,可以說沒有言論自由出版自由的名詞。但是我們不能說英國人民不能享受這種自由。究竟英國人所享受的言論出版自由如何,英國法學家用下列文字來說明英國人民所享受之自由之內容如下:英國現行法律准許任何人說寫出版他所要說要寫要出版的。但是他使用此項自由,有不正當之處,則其人必須受罰。或其人不正當的攻擊某甲,某甲的名譽損害,得要求賠償。另一方面,如其所寫所出版文字中,宣傳謀叛或不道德之事,則此犯罪人應受審判
這其中包含三種意思:一、所傳布之文字有毀害他人之名譽者,其受害者得提出訴訟,要求賠償,故言論自由之第一種限制,即名譽損害訴訟。二、著作家或出版者所宣布之文字包含有不滿政府或謀叛宣傳,政府也可以到法庭上告他,但非政府所能直接停止而須由法庭斷定這件事的是非曲直。三、假定所宣布之文字中,有反對耶穌教或否認上帝之宣傳(Blasphemy),那也可以向法庭提出訴訟,由法庭判斷其曲直。但是有一點我要提出,即英國的出版自由是出版家不必得事前許可,只在出版以後受毀壞名譽或褻瀆等限制而已。出版家有涉及毀損名譽或褻瀆上帝之舉,那就當他為破壞法律之行為。所以關於出版有事前之許可與事後之限制,其區別便在此。簡單來說,英國政府對於報紙等,絕對沒有指導輿論或防止危險思想等事,因為它的限制不過是在毀壞他人名譽煽動叛亂或褻瀆上帝而已。
第三、集會結社自由。英國是一個個人主義的國家,它看集會結社的自由,並不像歐洲看集會結社自由本身是一件事。而是集會結社的自由,也是由個人的權利而來的,譬如說有一千個人集會。這一千個甲乙丙丁各人有行路發言的權利,所以並不因為一千個人集會一起,而有特別法令,是當為從一千個甲乙丙丁身上,看他們是不是應該集會結社。明白一點說,他們是從各個人人身自由言論自由,來看集會結社自由,而不是從集會結社自由本身討論其應該有無此項權利的。所以英國的結社自由,除其結社本身抱一違反法律之目的外,其結社與參加結社之權利,並不受任何阻礙。所謂違法之目的,乃是參加暗殺或謀反等事,不僅其行為目的為違法的,且須有違法之行為。可見英國的結社自由是很寬大的。所謂集會自由,英國人並不當一千人一萬人的結社為一件事,而是認為一千一萬個個人之權利。按照英國普通法參加不法的集會,是應受處罰的。所謂不法行為,限於以下四種情形;(一)破壞安寧,(二)公開犯罪,(三)在開會地帶附近可以發生擾亂和平之恐懼,(四)開會目的引起階級不同宗教不同之鬥爭。所謂各人所參加之集會有擾亂安寧的危險時,治安裁判官可當眾引用所謂擾亂法案,勸告大家解散,不解散時,則參加者即犯有大罪,可處以剝奪其人身自由之刑罰。及此可見集會自由與人身自由二者其關係之密切如何。
第四講 國民大會問題
我們知道世界上民主政治有兩種:一種是代議制度的民主政治,如英美。另一種是人民之直接參與的民主政治,即人民以創制、複決等方式參加的民主政治,如瑞士。中山先生不以代議政治為滿足,想採用直接民主政治。所以他的民權主義演講中有一段話:
關於民權一方面的方法,世界上有了一些什麼最新式的發明呢?第一個是選舉權。現在世界上所謂先進的民權國家,普遍的只實行這一個民權。專行這一個民權,在政治之中是不是夠用呢?專行這一個民權,好比是最初次的舊機器,只有把機器推到前進的力,沒有拉回來的力。現在新式的方法,除了選舉權之外,第二個就是罷免權。人民有了這個權,便有拉回來的力。這兩個權是管理官吏的,人民有了這兩個權,對於政府之中的一切官吏,一面可以放出去,又一面可以調回來,來去都可以從人民的自由。這好比是新式的機器,一推一拉,都可以由機器的自動。國家除了官吏之外,還有什麼重要東西呢?其次的就是法律。所謂有了治人,還要有治法。人民要有什麼權,才可以管理法律呢?如果大家看到了一種法律,以為是很有利於人民的,便要有一種權,自己決定出來,交到政府去執行。關於這種權,叫做創製權,這就是第三個民權。若是大家看到了從前的舊法律,以為是很不利於人民的,便要有一種權,自己去修改,修改好了之後,便要政府執行修改的新法律,廢止從前的舊法律。關於這種權,叫做複決權,這就是第四個民權。人民有了這四個權,才算是充分的民權;能夠實行這四個權,才算是徹底的直接民權。從前沒有充分民權的時候,人民選舉了官吏、議員之後便不能夠再問,這種民權,是間接民權。間接民權就是代議政體,用代議士去管理政府,人民不能直接去管理政府。要人民能夠直接管理政府,便要人民能夠實行這四個民權。人民能夠實行四個民權,才叫做全民政治。
中山先生知道代議政治政府與人民之間有議會議員介於其間,所以民意不能直接表現出來,因為有黨派操縱與資本家利用議員。中山先生為要免去這種毛病,所以極力提倡直接民權的民主政治,所以再三說明四種民權的重要,即在於此。但是此種直接民權的發祥地,為歐洲的瑞士。在地理上說,我們大過他們二百五十倍,從人口來說多過一百倍。可見直接民權制,在我國中實難適用。中山先生政治經驗宏富,自明白此中道理。所以他在五權憲法一講中,指出各縣以下應行使直接民權,至於中央政治機構之中,在五院之上,設一國民大會,此國民大會由每縣選舉一人為代表組織而成。
代議式的國民大會,行使此項四權,與國民自身直接行使四權,是大不相同的。我為正名起見,名之曰間接方式的直接民權。從「五五憲草」中國民大會的四項職權發生四個問題。
一、直接民權之所以為直接民權,在乎公民自身能行使此種權力,故直接民權之性質在瑞士及美國各州中如何行使;應先明瞭。
二、直接民權由國民大會行使,是否仍能保持直接民權的優點。
三、「五五憲草」之中,既有立法院,如何能在總統與五院之上,另設一國民大會,以為總統與五院對之負責的機關。
四、中山先生既承認代議方式的立法院,同時又想採用直接民權,換詞言之,直接民權與代議制度如何能在今後憲法中雙軌並進。
現在本講演中要答覆以上四點。
第壹問題
直接民權的制度與代議政治相對立。就瑞士各州言之,可說先有直接民權,而後有代議制度。瑞士各州之中有所謂公民大會(Laudsgemeinde),即每一公民對於本地方的大事,自行參加集會。但瑞士各州人數多不過七十萬,少則一兩萬人。所以州公民大會極易舉行。茲舉瑞士憲法第八十九條如下:「聯邦法律如有三萬投票人或八州提出要求投票之際,此項法律即須提交公民承認或否決。前項原則對聯邦決議案之有一般適用性無緊急性者,亦適用之。
美國各州採用直接立法之制,始於十九世紀的中葉,至二十世紀之初。各州關於創制複決的規定,就其相同者言之,大致如下:
一、創制權。創制請願,應包括所提法案的全文,並為發生效力起見,須經本州若干萬選民簽字。創制動議須向立法院秘書長備案,此項問題應在備案四個月後第一次選舉時投票表決。
二、複決權。關於立法院通過法案的複決請願,應在立法院閉會後九十日之內,向立法院秘書長備案,且為發生效力起見,須經本州選民若干萬人簽字。某種法案經人民請願交付複決者,應在備案三十日後首次本州選舉時,交付選民投票表決。
三、罷免權。所謂罷免權為彈劾權的代用方法,州長、立法院及其他行政官吏,如其行為不滿人意,則其選民中若干萬人簽名同意,可將行政當局予以罷免。此項罷免方法,自然使行政人員對於所負責任知所警覺。
從美瑞情形觀之,直接民權為人民意思的直接表示,其較代議政治有其優點,自不待言。但立法問題,內容複雜。甲事乙事丙事及其他千百種事項,乃互相關係,僅提出一二事交與人民投票,人民未必能瞭解其各方互相關聯之處,因而多數民意的直接表示,未必即為最正當的處置。但人民直接立法,令國會議員知所警惕,議會的所為與所不為,令有人駕於其上以裁決之,此為直接民權的優點一。人民既直接參與立法,因此人民直接參加表決的結果,得享受一種政治教育,此其優點二。民意既直接參加立法之中,政府人民自少隔閡,故人民直接立法可以減少人民對於政府的怨恨,或能防止革命,亦未可知。此為其優點三。
第貳問題
如上文所言,直接民權的原意,應由人民直接行使。中山先生深知以中國人口之眾多,直接民權行於中央政治的不易。故對我國中央政府採用直接民權一層,絕口不提。但五五憲法起草者,每以為此種直接民權,雖不能行於中央政治,但未嘗不應略師其意,運用之於國民大會之中。故「五五憲草」中規定國民大會得行使創制、複決、罷免等權。
我人以為代議政治與直接民權兩制,各有其優點。如以代議制度為不夠,則應將創制複決之權提出於全國一般人民,萬一不能,亦應提出於全國的縣鄉議會(即政治協商會議中所提出的無形國民大會)。誠能如此,則但至將來人民程度提高之日,此項權力應自縣鄉議會收回,仍由選民直接行使。國民大會雖自人民普選而成,實在即等於代議制的英國國會。將創制複決等權之由人民直接行使者,交託於代議式的國民大會,自與直接民權的原意不符。
第參問題
依「五五憲草」規定,國大行使四權,是為政權,立法院通過法案,議決預算,是為治權。所謂政權與治權是否劃分得開,乃是政治哲學上一大問題。我人以為中山先生間接民權與直接民權的學說,是為政治上的兩種制度,是為今後制定憲法的實際問題。至於政權治權之分,可以作為中山先生政治哲學的見解,萬不可與制憲問題混為一談。
「五五憲草」第三十一條:國民大會每三年召集一次,為期一月,必要時得延長一月。依此規定,每三十六月之中,會期少則一月,多則二月,其餘三十四月之中,國民大會無一事可為。況國民大會主要職權,原限於選舉,其他創制複決兩權,依此向憲草規定,還在他日「以法律規定」的不可知之數中。國民大會的職權,可說與各國的議會,絕不相同,對於平日政治,決難發生任何影響。「五五憲草」中舉出總統及五院對國民大會負責的規定。此項負責,究竟是何意義?如所負的責任限於違法情形,國民大會所以責問其責任者,獨有罷免之一途,則此項權力等於是英美憲法中的彈劾而已,與議會政治中的所謂牽制予信任,絕無關係。國大可以質問總統責任及立法司法機關的責任,好像權力頗廣大,而實際是空虛的。
再則立法院與國大的關係。依六十七條的規定:「立法委員由各省蒙古西藏及僑居國外國民選出之國民代表,舉行預選,依左列名額,各提出候選人名單於國民大會選舉之。」明白一點來說,立法委員的選舉,是間接的間接,或名曰二重間接。此種委員背後既無選民,又無選舉區,有何資格代表民意。其次立法院的職權,既限於通過法律、議決預算等權,名之曰治權,則立法院之地位,如政府的附屬品,尚何監督機關之可言。
我人以為國大代表的性質,應側重直接民權。至於立法委員直接由人民選出,其所行使的職權與各民主國的國會相等。然後立法院乃能代表民意,不致成為政府的附屬機關。國大與立法院兩機關系統分明,自能各盡其責。我國現狀之下,關於中央政治既不能採取直接民權制度,則應以代議制度為滿意,先充實立法院,使立法院得以完成其任務。總之,直接民權與代議政治不可混兩為一。古人所謂「離則兩美,合則兩傷」,對於這兩問題,很可適用這句話。
第肆問題
中國今後憲法中,是否應該同時採用代議制度與直接民權?以中山先生的偉大,早已見到代議政治之外須以直接民權來補救。這個前提,我們是贊成的,惟其如此,我們以為直接民權應該照直接民權的原意來進行。就是說,四權應由人民直接行使不能交與國大代表來間接行使。所謂代議制度應照代議制度的原意來進行,不可由代議制度的國大來行使直接民權,更不可由間接又間接的立法院來行使代議制度的職權。直接民權的制度,我人之意應為國民留下來,為異日之用。此事應在憲法上留有餘地,以便將來憲法上人民得有行使四權的機會。如是代議制度與直接民權可以並存而不相妨礙。
以上四種答覆既終,我們可以進而討論,關於未來憲法中,國大問題的討論。
在瑞士創制權一項的提議,須經三萬人簽字,然後交付公民投票。其投票人數亦在二三十萬左右。奈何我國將此人民所享有的直接民權交託在二千人之手中,豈不與直接民權的意義大相違反。故創制罷免等權,萬不可授之今日之國民大會,此其一。
國民大會如授之以創制複決兩權,要變為一種太上國會。其結果必致降低立法院的信用,引起人民心目中立法院是否應重新選舉的觀念。如此智慮不周,威信不立的立法院,如何能完成任務,以滿足國大的所期望,此其二。
國大如政協會修正憲草所規定,成為無形的國大,即合全國的省議會縣議會代表在各縣各地分地投票,選舉總統。選舉完畢之後,將選票一併送至南京開票。但國民黨二中全會之後,政府要求改無形國大為有形國大。於是「政協憲草」小組中決定國民大會在總統選舉之日召集,此為國大的職權一。修改憲法的權,亦為國大所當行使,此為國大的職權二。但除此選舉總統修改憲法之外,國大並無其他職權。換詞言之,國大任期與總統同,總統期滿之年,即為國大召集之年,除此之外國大無其他會期。此其三。
我人以為國大的地位如此,則國大等於一選舉機關,與美國的總統選舉人會略相類似。將來人民程度提高之日,總統選舉或四權行使,由四萬萬人直接辦理亦無不可。換詞言之,合四萬萬人而成為國民大會,此為我人對於直接民權的理想。
第五講 行政權(總統與行政院)
此次政治協商會及憲法小組中,有一個爭執問題,就是:「採取總統制抑內閣制?」
我們應知世界上之制度,沒有絕對好的,原可由自己創造,不必事事步人後塵。關於行政權,世界上有四種制度:(一)美國之總統制;(二)英國之內閣制;(三)瑞士之委員制;(四)蘇俄之人民委員及其最高蘇維埃制。此四制之中,瑞士制不宜於繁劇之大國。蘇俄之制,未必能適於實用。所以剩下來的,只有英美兩國制度,或者採取英美制度而加以變通,另成一條第三條路。
現在我們對這問題分四段講。

(一)「五五憲草」中之行政制度
「五五憲草」中之行政制度,可說行政權集中於總統一人手上。雖然第五十五條規定:「行政院為中央政府行使行政權之最高機關」,但行政院各部長官由總統任免。同時院長及各部會長官又專對總統一人負責,故院長及各部會長官為總統之屬僚,而非代總統負責之內閣閣員。
美國之國務卿及其他部長,也是總統僚屬。但美國總統之權力尚遠不如「五五憲草」上我國總統之權力。因美國採用三權分立制,總統之用人權,參議院是可以牽制的。關於財政權,眾議院又可牽制。因為有此兩項牽制,所以美國總統名為行政官長,但在行政立法兩方常遇到兩院之反對,無法實行己意。「五五憲草」上之總統,絲毫不受其他機關限制。(一)「五五憲草」第四十六條規定:「總統對國民大會負責」。除總統犯法以外,恐怕負不了什麼責任,所以這一條是空文。(二)立法院與總統與行政院立於同一水平線上,換詞言之,同為中央政府之一部,而不是對中央政府之監督機關。
從上文所討論之國民大會、立法院之權限看,可說這兩機關將各國所謂國民監督權分在兩處之後,乃便成為兩個不發生效用之機關,而反將總統權力極端擴大。我們在政協會中所以毅然決然要將「五五憲草」中立法行政兩項,加以徹底修改,其原因即在於此。政協會中政府代表如孫哲生先生,對於現有憲草決不堅持,且贊成吾輩的修正,其態度可佩。立法院中曾有人責問他,可以准許人家將「五五憲草」修改到此種程度。我會經聽到全增嘏先生說,哲生先生答覆:「人家修改得比我們好,自然應該贊成他們。」哲生先生這種雅量,實在是可佩服的。國民黨中除哲生先生外,還有不少人是同我們有同感的。

(二)美國總統制對於中國之適否
美國之所以採用總統制,鑒於美國在邦聯時代中央政府之無能,所以一定要造成有能力的行政機關,而採用今日之行政制度。
但我們知道美國憲法之基本原則是三權分立,三權是互相牽制的:(一)大總統負法律執行之責,而法律的制定,屬於國會,因而總統受國會之牽制;(二)英美兩國中所謂預算,即法律之一種,所以制定預算之權,亦屬之國會,施行預算之責任雖在總統身上,但在議決時又受了國會之牽制;(三)辦理外交議訂條約,是總統的責任,但條約要經參議院批准,派大使亦須參議院同意,所以在外交方面又受國會之牽制,(四)任命文武官吏是總統的權力,但各部總次長及將官之任命,須得參議院同意。從以上各種事實來看,美國憲法雖採用三權分立原則,可是制衡原則(Check and Balance)占了極重要成份。
我們從一百五六十年之成績來看,可說美國的總統制是成功的而非失敗的。但這制度一旦移至中國,是否能收同樣美滿的效果,真是一個疑問。如總統任命閣員問題,在美國即使有一兩個否決的,大家淡然處之,但像我們民國初年,總統提出閣員名單,為議會所否決時,大家爭論,面紅耳赤,好像這種制度是絕對要不得的,總統因此想出辦法,以次長代理部務,不再提出人選交議會通過。這就是一種破壞約法的行為。
美國總統,自然有不受國會牽制的地方。羅斯福在大戰之中,能以極敏捷的手段來執行。但這是歐美國家戰時的普遞情形,不是總統制下的特有情形。英國雖採用內閣制,努力於戰備,亦是如此的。
美國總統下之內閣,各部長對總統個人負責,並不對國會負責,部長雖能出席於美國國會委員會中之討論,但不出席答覆國會議員之責問。英國式之內閣由各部長官大家表示意見,造成總體的集體閤議或政策,而美國內閣各部長各自獨立,各以其意見對總統有所貢獻,不是內閣各部長之意見彙合而成一種集合體的意見。故蒲徠士在《美國平民政治》中有句話說:「美國之所謂內閣,並不以一個全體性之資格來動作。換言之,美國內閣不是一個全體,僅是一群人,其中各個人各自對總統負責,去留由總統決定,故無所謂聯合政策,也無所謂聯帶責任。

(三)英國內閣制對於中國之適否
英國人慣於保守,僅僅要使英王無權干預政治,而且處於無責之地位。所以縮小英王權力之方法,在開始時,有兩種規定:(一)非得議會同意,不得立法;(二)非得議會同意,不得徵稅之類。其後將政治上之領導權完全交託於議會,好像內閣總理就是美國總統,但內閣之內容,還不只於此。
英國內閣制有三特點:(一)行政與立法之密切聯繫,就是凡內閣閣員必同時是國會議員。而且在朝黨一定是議會之多數黨,所以容易得到議會之擁護,行政立法之聯繫當然是很圓熟的了。(二)內閣之純一性(homogeneity)。閣員必出於同一黨,其政見必須大致相同,不可有歧異之處。假定在內閣中,甲乙兩黨員政見真有不同,此兩者不同之最後決定權屬於內閣總理。(三)閣員之聯帶責任。所謂聯帶責任就是內閣共同進退。甲閣員所作之事與乙閣員原本無關係者,但甲閣員之錯誤影響其他閣員。應為內閣所負責任是聯帶的,英國學者政治家摩勒氏(Morley)說明內閣之聯帶責任如下:
就原則言之,各部之重要政策,由全部內閣共同負責,進則同進,退則同退。外交部一件失敗的公事,可以將財政部長帶下臺;一個愚蠢的陸軍部長的錯誤,又可以把一個好內政部長趕走。因為內閣對君主或議會說是一個單位,內閣的議會提到君主與國會前,如同一個人的政見一樣。他們提出他們的政見,在君主面前在貴族院在眾議院裡面,都好像一個單獨的全體(a single whole)。內閣的特徵,就是聯合而不可分的責任。
以上三種特點之背後,還有一種基礎的事實。就是英國國會中,除去短期的例會之外,是兩黨對立的。惟其如此,所以多數黨之在朝,其地位鞏固,不致時時發生動搖。至於大陸上之國家如德、法兩國國會中之政黨是小黨林立的。所以組閣問題發生,必須各小黨互相聯合,然後可以組成政府。假定某黨閣員有意見不同之處,這內閣就要坍臺。所以這種內閣是不易長久的。我們要知道英國之內閣所以與大陸上各國不同之處,不在於內閣制度本身,而在乎兩大黨對立或小黨林立的問題方面。
現在我還要把責任政治四字解釋一番。英法兩國同樣是內閣制,從它內閣壽命來說,長短之不同,如天淵之別,但其為責任內閣之制則一。(一)總統或英王居不負責之地位,就是說政府一切行為由內閣負責;(二)內閣負責之根源,由政府所發命令,須經內閣總理或有關之部副署,副署之人,即為負責之人;(三)議會對政府認為不滿時,即舉行不信任投票,通過時則有關之部或全內閣因此辭職。所以責任內閣制,又與信任投票制有聯帶關係:政協會中關於責任內閣有規定外,同時亦規定信任投票制。但議會一旦實行信任投票制,自然容易引起閣潮。我以為責任內閣制與信任投票制,應該分作兩件事來看。責任內閣之精神,在乎政府有了錯誤,議會可以起而質問。如其錯誤不可饒恕,則閣員便應辭職。信任投票制之要點,在乎議員議員表示不信任後,內閣立即辭職。這是議會倒閣最利害的武器。在我的意思,責任內閣是民主政治的基本精神。如不採用內閣制,同時也不採用美國之三權分立制,總統或內閣可以孤行己意,為所欲為,這是專制而非民主了。惟其如此,責任內閣之必須保存,而信任投票之尖銳性,不妨加以緩和。倘因信任投票制亦於發生閣潮,因而排斥責任內閣,那就不免於因噎廢食。

(四)如何尋求第三條路
上文說到政協會中有兩派人,一派主張內閣制或責任政府制,一派主張美國式或中國式之總統制。主張總統制的人怕小黨林立,閣潮迭起,因此政府不能辦事。認為能像美國一採用總統制,不受議會干涉,因此國家大事,總統都能放手做去。這派人所以有此主張,是拿法國閣潮作對象的。我以為這派人希望行政敏捷,各部長能久於其任,總統行動不受議會干涉,自然有他們的理由。但是要知道美國總統制的由來,是鑒於一七八九年以前「邦聯」時代中央政府之懦弱無能,因為當時美國的病症如此,所以有這樣一張藥方。我們要問當時美國所犯的病,是不是現在我們所犯病症;美國所用的藥方,是否我們也能適用。
我們認為今後行政機構方面,應如下方:
(一)總統
我們不贊成採用總統制,因為不願像美國一樣將行政大權完全交付總統手中。我們也不贊成像法國一樣大總統不負責任之規定。大總統既經國民大會選舉,是一個負擔國家責任的人物。但是我們為求總統安全計,為使他受全國人愛戴起見,須得有人對他的命令處分加以副署。而因副署之故,發生責任。所以除總統外,另有負責的政府。
(二)行政院
依政協會之議決,其要點如下:(甲)行政院為國家最高行政機關。行政院長由總統提名,經立法院同意任命之。行政院對立法院負責。(乙)如立法院對行政院全體不信任時,行政院或辭職或提請總統解散立法院。但同一行政院長不得再提請解散立法院。
這一段規定行政院為行政最高機關,與下一條「總統召集各院院長會商不必明文規定」有相關聯之處,應加解釋。號稱政府之機關,只能有一層樓不能有兩層樓。我的意思說當部長的人,聚在一處開行政會議,這會議就是決策的地方。既執行部務,又有決策之權,就是有權的人,就要負責任。假令當部長的人沒有決策權,是從旁人接受訓令,或者他的提案拿到國民政府或最高國防委員會被人修改,他就可以同人說:我原來提案如何,他們將它修改了,現在出了錯誤,這我不能負責的。可見決策與執行是應該併在一處,不能分開。這個一層樓的政府,就是行政院,並不與其他四院再構成所謂國民政府。簡單的說,行政院就是政府。
這行政院須對立法院負責,因為憲法政治下的政府,必須是負責的政府。他做得好,議會擁護他,他做不好,議會可以質問他的責任。就是說或叫他改換政策,或去原來部長,另以新部長代之。我們這意思只要國會對於政府之過失或溺職,有可以矯正的方法,並不想時刻造成閣潮,引起政府更迭。所以政協會決議中原有一條如立法院對行政院全體不信任時,則行政院或辭職或提請總統解散立法院。讀者注意,這裡用的是「行政院全體」五個字,其用意所在無非指行政院長所為不滿人意或全院不滿人意時,始得使用不信任投票。這無非是限制不信任投票之使用,以免閣潮發生。後來國民黨二中全會不滿不信任投票方法,要求憲法小組修改,小組中經多少次協商之後,也就同意放棄了不信任投票之制,但並不是放棄了責任政府之制。
歐洲國家採用不信任投票之制,假定不信任投票通過,內閣應立即辭職。現在去了信任或不信任字樣,就是議會立刻倒閣之權沒有了。但並不能說因此行政院對國會不負責。因為議會與行政院之間尚有別種方式,可以發生彼此之衝突。當時經彼此商談之後,曾經政府提出一種方式來解決行政院立法院之衝突如下:
立法院對於行政院重要政策不贊同時,得以決議移請行政院變更之。行政院經總統之核可,對於立法院之決議得移請其複議,複議時,如經出席立法委員三分之二維持原決議,該決議行政院長應予接受或辭職。
行政院對於立法院通過之法律案(包括預算案條約案),得經總統核可,移請立法院複議,複議時如經出席委員三分之二維持原案,該案行政院長應予執行或辭職。
我們對這種所謂責任政府制,將其特點扼要的說明如下:
(一)我們沒有採行英法式的內閣制,各部長同時必須為國會議員。
(二)我們沒有要求行政院須負聯帶責任。
(三)我們放棄了國會立即倒閣之不信任投票制度。
(四)按照前文兩條之規定。所謂移請政府變更政策之決議,或立法院通過之法律案,總統均有交複議權。明白點說,如交複議之際,達不到出席委員三分之二之人數,則變更政府之決議案或法律案,並不引起倒閣風潮
不信任制度放棄之理由,上文已說過。這是國會倒閣最利害的武器。我們為遷就國民黨二中全會之要求,共產黨與民主同盟首先同意,青年黨本主張責任內閣制,故關於此點曾有保留之聲明。後來在野黨派特別顧到內閣動搖之有害無益,大家終於不堅持信任投票制度。
合以上四點言之,此種內閣制,絕非英法式之內閣制,而是一種修正式之內閣制。易詞言之,我們採取美國總統制下行政權穩固的長處,而不忘掉民主國中應有之責任政府之精神。我們瞭解歐美民主制度,已有數十年之久,但我們這次不甘心於小孩式的亦步亦趨,而願意拿出多少創造的精神來。
第六講 立法權(立法院等)
民主國家中號稱有三權,但三權之地位決非平等而是有高下強弱的,以立法院之地位為最高最強。因立法院中通過預算,制定法規。法院所解釋,行政院所執行之各種法律,均出之於立法院中,所以立法權較其他二權為重要。
我國「五五憲草」中,立法院為中央政府之一部,不像其他各國國會是居於監督機關地位。所以此次政協會中有如下之規定:「立法院為國家最高立法機關,由選民直接選舉之,其職權約等於各民主國家之議會。
下文再分項來討論。

(一)立法院之組織
各國政治學中每每討論一院制或兩院制問題,如英國上院代表貴族,下院代表人民;美國上院代表各州,下院代表人民。
假定有人問我們這次「政協憲草」修正案是採用一院呢?還是兩院呢?我的答覆是說是一院可,說是兩院亦可。我們根據中山先生五權憲法的意思,仍舊保持監察院。這監察院委員由各省級議會及各民族自治區選舉而來的。它的職權是要各部將有關於所定方針及所發命令之文件,交它查察,如有溺職違法等事,它可以行使糾正與彈劾之權。況且大法官若干之任命,須經監察院之同意,考試院採用委員制,亦須經監察院之同意,這一點好像美國上院之同意權。合而觀之,可以當它兩院,分而觀之,就是一院制。

(二)選民
所謂選民,是誰有選舉權的問題,也就是選民有無財產資格,教育資格,或男女性別的問題。從人權運動起,大家相信選舉是每個人應有的權利,孟德斯鳩曾說:「凡為人民在選舉代議士時,均應有選舉權;惟其人地位低下沒有自己意志時,應為例外。」話雖如此,法國從大革命起,採用財產資格來限制人民選舉權,到了一八四○年,於是採用直接的普遍的選舉制度。英國人最初採用限制選舉,到一九一八年才採用普選制。
但當選民者第一有年齡之限制,或二十一歲或二十五歲起,此俟將來選舉法中再為規定。普選制度已經各國認為天經地義;但我要告訴大家,我們既相信這種學說,應該嚴格的實行這種學說。不可徒有普選之名,而行濫權之實。如用假冒方法,僱用人民代替投票,或者連名字都不會寫,另請旁人填寫,這種都是選舉權之濫用,不合於普選之真意。普選制度之真正施行,要具有下列條件:(一)選民冊之製成。選舉前若干月應將選民冊公布出來,有遺漏者應即加入。不合格者應准許旁人指駁。假定有爭執時,應由一公正法官決定。選民名冊之製成,萬不可由一黨包辦,應在各黨監督之下共同製成。(二)到場投票者應正確查明,一人一票,不許僱了幾百人來重複投票,冒名頂替之弊,應予防止,更不用說。(三)投票人必須能自寫其票,寫票方法不妨簡單化。我們尊重人權,應許有選舉權者一齊來投票,但決不是一個人可投幾張票,或自己不投票僱人頂替。這才是尊重人權尊重選舉之道。

(三)議員
第三問題是議員資格如何。古代所以採用財產為代議士之標準,是相信有了財產的才是紳士,才能預問國家大事。但這種理論現在已經不能成立。
立法院是將來中國政治家的養成所,人數不可太多,如人數到千人以上,便成為群眾大會,無法細細討論事情。我們將來的立法院人數,是不應超過五百個人,這是一種建議,供全國人士討論。
議員人數大致如上,其選舉方法為直接的抑為間接的亦是一個應討論的問題。我們民國初年的國會,就是採用間接選舉的。就各國經驗言之,間接選舉是選民與議員之關係喪失其直接性,選舉人之數目,較為有限,易於發生操縱或行使賄賂等事。故英美人士常以為選民如能有資格選出其選舉人,同時就有資格選出國會議員,所以此次政協會中慎重提出立法院由選民直接選舉的規定。至於國會議員應具之資格,大致不外三點:第一、年齡,第二、國籍,第三、居住之處。所謂居住之處即謂國會議員是否應該為本選舉區居民或不必為本選區民。美國制度,國會議員依憲法所規定,須為本州之人民,但不限於本選舉區之居民。議員只求其資望學識足以為代表,不必以本選舉區居民為限。惟有如此,國會議員眼光,始能統籌全國利害,不為本地小利害所束縛,如此國會中乃加多全國性的人才。此乃養成一國政治家之最好方法。
現在我們要討論國會選舉區的問題,即為大選舉區制與小選舉區制的問題。小選舉區制是一區一人,大選舉區制是一區之內在同一票上選舉若干議員。小選舉區制亦可名一人一區制(the single member district plan),大選舉區制亦可名曰聯名投票制(general ticket method)。小選舉區之好處在於簡單明瞭,一區只選一人,故選民對所選議員容易認識,故少數黨人至少在若干區內亦有當選機會。但小選舉區制將選舉範圍縮小,其被選議員每易代表本地利害,缺乏全國性之眼光。在憲法小組中討論之際,哲生先生曾提出立法院議員以一省為一選舉區,即大選舉區之議。我們要知道大選舉區制有利於大黨,而使少數黨無法當選。所以將來立法院選舉區之問題發生時,恐怕要採用兩種制度合併的辦法,將全省分為大小兩種選舉區,大城市以內可採用聯名投票制,餘外各縣,採用一區一人之制,可收補偏救弊之效。

(四)議事規則
有了議會,要使議事得到效果,須有良好的議事規則。議事規則與議會有密切關係。英、美國會表面上同樣稱為國會,但其議事方法,兩國大不相同。原因是由於英國國會是內閣制下的國會,而美國國會是三權分立下的國會。所以議事規則與國會本身性質如何,是有密切關係的。
議事規則我們不要作一種具文看,它是有其深長的歷史的。如議員言論對外不負責任,非得議會同意,政府不得逮捕議員之類,大家視為不以為奇。實際上因為昔日英王有逮捕議員之舉,與民國初年袁世凱對待國會議員同。再如英國眾議院議長不是眾議員之領袖,而是一個公斷人,等於運動場上之評判員。他的地位是不應對甲乙兩黨有所偏袒。他不靠多數黨的多數使他被選。以英國之慣例言之,新選舉後眾議院第一次開會之日,議長之提名,由在野黨為之,不由執政之多數黨為之,以示公道。他除了當議長之外,無論在全院之中或委員會中,他不投票不討論,以示無所偏袒之意。議事規則中有所謂第一讀、第二讀、第三讀以及各種委員會。這各種委員會如運用得當,自能使議事得到美滿結果,不為少數人所壟斷;反之,每案都靠五百人在大會上解決,這是不可能的事。大會場之發言,每人發言不得超過兩次。為便利大家發言,不受發言限制的規定,有所謂全院委員會(committee of the whole),委員會之人數,即眾議員之人數,但全院委員會之議長並非原議長,而另外推定一人。全院委員會於討論預算時最能適用,但討論其他問題時,亦有採用之者。
所謂第一讀,乃是議案初次提出之意,由提案者說明之後,對於全案不加討論,如無問題,此案即正式成立。第二讀是對於提案之大原則加以討論,其中細節仍不討論。第二讀成立之後,此項議案交付委員會,經過委員會討論修正。委員會通過之後為報告階段,即將委員會之討論與修正報告院中。報告階段完畢之後,其最後階段為第三讀,即為全院對於本案表示贊同或反對之時。每一議案所經階段不許在一日內為之,其前後四五階段,由甲階段到乙階段之間,應空若干時日,以表示鄭重之意
上文提及政府法案與私人法案之區別,政府法案是內閣所決定而由政府提出的。私人法案是指任一議員所提,是議員為謀本地利益計之法案,不是與國家全局有什麼關係的。其討論日期,一個月內只若干天,不像政府法案有優先權可比。以上種種,我所以要提到,無非要使人知道議事規則好像小事,但與國家大政有密切關係,留心憲政者,不可不注意及之。有了好議事規則,民主制度方能收到實際效果
以上四點,既已說明。我還要討論一個問題,就是當國會議員者,為受訓令之代表抑為不受訓令之代表。古代時有貴族代表、教士代表、平民代表之分。所謂代表便是階級代表,成為受訓令之代表。一七九一年法國憲法中規定議員不是某部分人的代表,而是全國的代表,故不應有任何訓令交與議員。德國「威瑪憲法」中亦規定國會議員為全體人民之代表,故不受某種訓令或某種提議之拘束。故議員根據其良心所信,表示其對於國事之意見。即命本選舉區對他有不滿意處,行使他們的罷免權,下次不使他當選,但當議員者應本自己思想之自由,不以一己之得失為念。
或者有人聽我的話後,會說:「你的話雖冠冕堂皇,然事實上所謂議員何嘗不代表階級利益呢?」美國各種農工商及工人團體,均在華盛頓派有代表人,長期駐紮,如有一種議案動搖其本階級利益,此各種團體就致書國會,對於各議員施以一種壓力。美人名此種團體曰壓力團體(pressure group)。他們在議會走廊中跑來跑去,與各議員交談,深夜與他們辦秘密交涉。但我們可以說國家危急時,議員確代表國家利益,平時不免於各顧其私之病。但從遵守法令,服從多數說,無論哪一階級,總得遵守這種原則。
最後,我要再提出一問題,即一國政治家如何能在國會中受到訓練,能使他一代一代繼續下去,當國家領導人。姑且讓我先說我所目擊之英國國會中之現象。一九一五年我經使館介紹,拿到一張入場券去旁聽。看見勞合喬治坐在政府席上。英國國會之構造,不是圓形而是長方形。在議長座位前,擺一張長桌子,桌子一端為議會之書記及速記人。桌子擺在中間,將政府黨與反對黨之座位隔離了。內閣總理坐在座位上,兩腳就擱在長桌上,好像躺在沙發上一樣。去年十二月中我又到英國國會去旁聽一次,看見前外長艾登,他的腳也是放在書記桌上。一面看來,英國國會討論很不守規矩的,但它議事之嚴肅,處處以議事規則為根據,則又非世界上任何國家可比。這國會已有壽命六百多年之久,但有時十一點半開會,有時三點半開會,議長從辦公室走到議場的樣子,可說從古代到現在,沒有絲毫變更。每有一種規矩,惟有英人能遵守,歷久不懈。此由其國民性保守「久而能恭」的緣故。換句話說,歷代習慣來源已久,但奉行習慣之精神是始終如一。所以舊規矩在英國不致於腐化,不致於成為空文,不致於成為隨隨便便不關緊要。因此其議事規則,亦是世界一切規則之母。其中任何一條文之規定,均下過一番心思,其規則中有所謂長期規則(standing order)、會期規則(session order),就知道有的可以歷久不變,而有的便須每期更換。所以有此兩種規則,也就是從英國經驗中精鍊而出。其各委員會之分配與各種委員會之會員如何選定,均有一種至公平之方法,而非專從一黨勝利的眼光上產生出來的。反對黨儘管在野,但能參加實際政治,聽到實際報告,以反對黨資格起立發言。他預備將來有一天自己上臺,所以他的發言不是高調,而是負責的建設的批評。在這樣的政治空氣之中,所以今天儘管有在朝黨執政,明天負責繼起之人,也在預備訓練之中。所以政治家能繼續養成,即在於此。英國青年在劍橋牛津受教育,其學生聯合會中,設有一種摹仿國會之政治討論會,也是一邊在朝,一邊在野。每個青年人對政治有興趣的,大學畢業後先充當一個人的私人秘書,天天得到政治上之實際經驗。假定一國青年但讓他抱幾本政治學教科書,專發高調,自然不能有積極的建設的訓練。我曾說過所謂訓政,只有從議會設立下手,方得到真訓練。養成政治家之方法,英國制度最可參考,即美國也趕不上。
我們總括本篇,摘其要點如下:
(一)一國以內須養成良好公民,有辨別善惡能力之公民,然後公民在選舉時能善用其參政權利。
(二)議會候選人,務求其為「一國之善士」,不可但知一地方之利益。
(三)充當人民代表之人入議會後,各以負責態度,或建議或批評,自能解決國家大事,並收集思廣益的好處。
除以上所說之外,尚有一最基本之點,未曾提及。究竟中國未來憲法中之立法院,要它成為英國國會,還是美國國會?其議事方法,英美兩國有以下各種不同之點:(一)英國國會內有政府法案私人法案之分。政府法案由內閣提出,如不通過,即表示國會對內閣之不信任。私人法案是由議員以私人資格提出的,其內容是關於地方利益,每星期為若干日,即其討論時間,亦有限於某日某點鐘之後。至於美國國會中,對於私人法案之提出,同樣加以限制,但並不知有政府法案之名稱,即總統認為特別緊要之議案,亦是同黨議員以個人資格提出,不視作政府提案。(二)美國國會內無所謂政府議席與反對黨議席,其議事中各部部長無法代政府辯護。不像英國部長有優先發言權,且有支配議會時間之權。雖美國國會中亦有多數黨領袖與少數黨領袖二人坐在議員席上,但其任務僅司議事程序,而與英國議會中在朝黨與在野黨之地位是不相同的。(三)英國議會中更有一條極重要之規則,即關於財政方面,除英政府自己提出增加支出或增稅之建議外,各議員本身不得有此建議。美國不然,除支出方面已由預算局編制支出概算書外,但關於收入方面,議會仍有提議減稅或增稅之權。英國因為財政當局能以全權編製成出入兩方面之預算,故能免除浪費節省開支。美國之習慣不然,議員可提出增加開支之預算。故美國議會中之浪費,是世界上著名的。我們以上提出三點,無非要說明我們在行政方面既採用責任政府制,同樣的國會方面亦採取英國國會之議事規則。如是立法機關與行政機關方能收互相配合之效。
第七講 司法獨立
孔子曰:「刑罰不中,則民無所措手足。」詩曰:「鼓鐘於宮,聲聞於外。」政府之處理案件,稍有不甚,則一事之微,便可以發生人民對政府極大的毀譽。我國周代之制:「司寇建三典,正月之吉懸於象魏,使萬人觀之,浹旬而斂。」漢宣帝患決獄失中,置廷尉平。如何能得到情理之平,實在是從古至今一種共同的希望。執法之事業,應該布大信於天下,不可逞一時之喜怒,是古今一樣的。
司法獨立為近代立憲國家的基本要件。所謂司法獨立,先要問對於哪一機關獨立?三權分立之說是法儒孟德斯鳩看見十八世紀英國政治情形由他首先說出的。在現在國家,除去行政權之外,一定有立法機關行使立法權,法院行使司法權,這三方面應各自獨立,而不應互相干涉。此之謂三權分立。
所謂一權專制政治,也就是立法行政司法混合的政治情形,並不限於帝王時代。在一黨統治的國家中,它的所作所為,也同古代專制時代一樣。
美國加納教授有一段話:「許多理論家認為在君主國家中必須有司法獨立制度,使得人民不受帝王一時喜怒之干涉與壓迫,而且免得法官成為行政部之工具。此等理論家認為此種理由不適用於共和國,換詞言之,共和國不須恐懼司法不能獨立。但是依歷史所昭示,共和國中因黨派之專制,因黨派精神之侵犯,其須要司法獨立之制,以圖保護人民權利,與君主國家中防止帝王之暴虐以保護人民權利者相同。
現在我們要講到什麼叫司法獨立了。司法獨立之第一個意義是:法律的統治,就是說人民的有罪無罪,須以法為根據,依法判決所謂法庭乃是普通法庭,而非軍事法庭,人民喪失自由或犧牲財產,須先由法庭判決,然後才能執行。
其次法律之至高無上,既如上文所言。但是法律文字儘管好看,其有效與否,應看執法人何如。簡單來說,視法庭之判斷能否公平,能否以有學識的人來當法官。法院能否具備此兩種特質,又視以下三件事而定:一、法官選派,二、法官任期,三、法官俸給。
壹、所謂法官選派,大概不出三種方法:(一)議會選舉,(二)人民選舉,(三)政府任命。所謂議會選舉,與三權分立之原則相違反。況議會選舉不離乎政黨之操縱。各黨各依其黨的利害選任法官,其結果未必真能選賢任能。此法曾行於美國各州。瑞士聯邦法院,亦以議會為選任法官之機關。其他各國鮮有行之者。
所謂人民選舉,美國各州採取此方法,美國以外鮮有行之者。民選方法之缺點,在乎失去司法官之獨立性。況競爭選舉非持正之法官所能擅長,以法官與政客相比較,則法官當選之成份遠在政客之下,法官之審判,貴乎頭腦冷靜,堅持正義,非普通民眾所能賞識,美國雖行此制,但美國法學界都不以此種制度為然。
以上兩種方法既不是為選任法官之善法,故惟有第三種方法,是為政府選派。法官之學識與其持躬之嚴正,政府當局自能識別,決非一般群眾所能瞭解。惟有如此,能使法官之地位,超出黨爭之上,而增進法官地位之尊嚴與獨立性。故美國一切聯邦法官均由總統任命,惟須得上院之同意而已。此法自表而觀之,法官任命離不了政府,但一經任命之後,他的地位仍能保持獨立,故法官審判,自不為政府勢力所左右。
貳、法官的任期,歐美各國大抵規定法官之任期為終身職,即法官之行為一無過失(如有違法受賄等事則立刻受審判與免職處分),則一旦任命之後,非政府所能更動。故美國哈密爾頓氏有句話:「法官任期終身之制為現代政治進步中最有價值之一點;在君主國中可以防止君主之專制,在共和國中可以防止議會之侵犯與壓迫。惟有法官終身之制,乃能達成法律之公平適用。」哈氏更指出惟有終身任期之制,乃能使法官之經驗學識與日俱進,造成司法官之權威。
參、關於司法獨立,可以鞏固法官之獨立地位者,莫過於法官俸給之確定與豐厚。
英國法官金特氏說:
使法官有勇氣有節操,以執行其任務,莫要於使法官自知其地位與薪俸之穩固。惟有法官自知所得薪俸穩固,乃能於終身任期之外,成為第二種方法,促成司法之獨立。而且俸給豐厚方法,自能使一般有學識之人盡瘁於司法事業,不至於為其他私人事業之厚利引誘以去。
美國憲法第三條所以規定「法官所得俸金在其任期內不容減少」之用意即此可見。以上三種方法在歐美各國行之以久,早收司法審判公平與廉潔之效果。
司法獨立,尚有其更進一層之意義。英美所謂法治,或曰法律統治說,其中包含三項原則。第一原則,承認法律之至高性,即法律不徒適用於人民,同時適用於政府。第二原則,即無論任何人,不處於法律之上,不論其官階地位如何,均受普通法律同樣之支配。此點為英美與歐洲大陸國最大不同之處。其在英美,不論為平民,為行政官吏,立於同一法律之下;即令其所犯行為由於處理行政職務,亦不能免其對人民損害之賠償。但德法等國不然,如官吏因行政所犯之錯誤,則此項案件應提交行政法院,非普通法院所能審判,換詞言之,行政官吏立於行政法律之下,不立於普通法律之下;如是普通法律之效力不及於行政官吏。而英美人民對行政官吏加損害於人民者,可在普通法院控告之。故英美法治之效力比大陸國家更勝一籌。中國所採用者,向屬於歐洲大陸各國之法律系統,恐人民控告公務員只能在行政法院中為之,不能在普通法院為之。第三、原則法院之審判全部僅及於人民與人民間之訴訟,或人民與行政官立之訴訟,而進一步法庭更能判定國會之立法是否違法,大總統所決定之事項是否違法。到此地步,可謂法治之意義,至矣,盡矣,無以復加矣。此之謂司法權之至高性(judicial supremacy)。
我國「五五憲草」中第一百四十條亦有規定曰:「法律與憲法牴觸者無效。」第一百四十一條規定曰:「命令與憲法或法律牴觸者無效。」第一百四十二條規定曰:「憲法之解釋由司法院為之。」頗有將美國大理院判決普通法律無效之權交付於我國最高法院之意,但我國最高法院之權力能否超過立法院將其所議決法案判為無效,此事尚在未定之天。國內政治上其他爭執,能否因大理院之解釋而解決,此亦為未來之事,非今日所能論定。但美國大理院何以能取得此地位,其在最初期中,美大理院僅有一二次判定法律之為違憲,及馬歇爾氏任院長數十年之後,於是此項權力乃始確定。故美國大理院此段歷史,為我國熱心制憲事業者所不可不知。因於論司法獨立之際一併及之。美國自南北戰爭以後,大理院時常根據憲法,拒絕執行國會之重大法案。而每一次成功,遂又成為下一次之先例。以是其權力乃日在擴展之中。
第八講 民主國政黨
我們中國人一聽見黨字,就想起孔夫子所謂「君子群而不黨。」朱子註解「黨」字,一個地方說是:「阿比」。另一個地方,說是「相助匿非」。所以我國讀書人腦中認為君子不應有黨,只有小人才有黨。同時還有歷史上的原因。歷代有所謂黨禍,黨爭。大家總認為黨是一件不祥的事。但要知道民主國家的政治一天離不了黨,因為什麼緣故呢?
我們先拿政黨性質說一說。民主國家中,一定有一群人有其同信仰,根據這種共同信念,來發出政治綱領,要群眾信仰他。在選舉上得到多數以後,於是拿他平日所信仰的,到政府中實行。
從這一段政黨的定義中,可以看得出中國所謂黨與現代國家的所謂政黨,是完全不同的。中國古代所謂黨,是因人而起,不是因事而起。既起於人,故易流於私,其起於事者易流於公。其以事為前提者,兩方之所謂黨爭,既爭之於所謂選舉,而政府對於政黨之宣傳及選舉,又有種種法規以規定之,故其方法不能超乎國法範圍之外,與爭之於君主之前,成為個人榮辱問題者,大不相同。雖為其同黨牟利益,類於朱子所謂相助匿非,但不道德不合法之舉動,要為法律所不許,故匿非之事,雖不能盡絕,但要為全國人所共見,要不能不以民意為前提。
就現代各國之政黨言之,自有應執行之任務。(第一)施行政治教育。將有關國家之大問題,或以報紙或以小冊子或以演說向群眾說明。(第二)團結一部份群眾,解決投票困難。(第三)參加立法與行政機關,負起責任。由以上三點觀之,政黨與民主政治關係之密如此。雖政黨之用,不少深痛惡絕之人,然現代政治不能一日離開政黨,是為顯然意見之事。
黨爭之弊,即在英美,亦未嘗無之。然其所以不致發生流弊,則有數大原因。(一)富力發達:英美人加入政黨者,除少數人外,不依政黨為謀生之具。大抵以自己之資產捐助於黨,以其本黨政綱之實現。雖黨部工作人員未嘗不依黨以營生,然此等人類於衙署中之下級職員,不足危害。(二)守法奉公:英美人性質雖愛護自由,但同時極知守法,極顧大體。到了不能不讓的時候,其特殊階級亦能放棄本身利益,遷就他人以達社會改造之目的。(三)何以英美獨能兩大黨對立,不致於小黨分裂。依我所見,英美人此種性質,得之於其球場操場。體育方面之競勝,必分為兩造,甲勝則乙敗,英美人深用此理,故政治上之競爭,亦分為兩黨。儘管甲乙丙對於甲黨或乙黨不完全同意,然常能捨小異取大同,就其可同意之黨而加入之,關於細節則置之不問。假定其加入政黨之人,注意於發展一己之功名,而忘所以結黨之大目的,自然流於小黨林立,以為自己升官發財之地,法國政黨之所以特多,其原因即在於此。故有人曰:法國政黨雖名稱與英美之黨同,按之實際,不能稱黨,只能稱為「群」(group)。以其目的不像英美政黨以全國為範圍,而是拿特別的目的作它的旗幟。
各國實行政黨政治者,也未嘗不知道人類性質之黑暗方面。所以有種種方法防止舞弊。其中最容易發生的,就是選舉舞弊。英國一八八三年有舞弊及不法行為法案(Corrupt and Illegal Practice's Act of 1883),是專防止選舉舞弊的。所謂舞弊分為四類。(第一)賄賂,指允許投票人投贊成票後,酬以某種地位,是為賄賂,非指給以金錢之謂。(第二)款待,凡以飲食之類款待投票人,使之贊成本人者。(第三)恐嚇,即以暴力恐嚇或欺詐行為使人投贊成票之謂。(第四)冒名頂替。此為極瞭解之事。以上四種行為如被發覺,則候補人或罰金或監禁或剝奪公權七年,甚或使他永遠不能當選為議員。所謂不法行為,指法律所禁止之行為。(一)禁止使選舉趨於下流之行為。譬如(甲)選舉事務所,不得借用酒館房屋之類。(乙)不得以顯著之徽章符號標誌,用於投票人身上,以免反對黨人使用同樣方法,而引起爭端。(丙)不許以僱用之車子為運輸投票人之用。(二)每人之選舉費用,限於若干項目。(甲)選舉經理一人,投票所每所投票經理一人。書記或送信人,以人口為比例,規定若干人。所用之人,各盡義務,如其所用之人,為受俸給之雇員,則不許其投票。其代為奔走遊說之人(Canvasser)如受俸給者,亦不許投票。(乙)其他費用,為法律所許可者,如廣告,印刷,文件,郵資,會所及旅館費用,政府法規不但規定選舉應支出之金錢之項目,同時又規定每人應用數目,其在鄉間如登記選舉人不超過兩千人者,其選舉費為三百五十磅,每增加選舉一千人,可增加三十磅。其在城市中如登記之選舉人不超過兩千,其費用為六百五十磅,每增加一千人,可再加六十磅。每一候補人如犯以上不法行為者,即喪失其議席,而且在五年內不許當選。英國自從以上條例頒布後,每議員選舉費用較之此項法律未頒布前,自在減少之列。
美國方面關於選舉舞弊,不必詳論。因為從英國制度就可以看出防止選舉舞弊之方法應該如何了。
每一議員選舉費用,法律亦有規定。參議員不得用過兩萬五千,但個人事實上之費用多寡不一。有一文不花的,有花到三萬以上的,大概是其在本鄉之人望如何,決定其花費之多少。其中最要緊之一點,即每黨所花之金錢,或每人所花金錢,統統須向國會呈報,以表明其選舉之合法與純潔。並不專出當選為光榮,而必須選舉之純潔化。以我所知,一九四四年美國總統選舉,美國人民捐助選舉費用每人不得超過五千元。可見大資本家之捐助,也是要受法律限制的。一天我在大使館晚飯,美國駐華大使赫爾利也在座,還有一謂是美國進出口銀行瓊斯總裁。赫爾利這人講話,有時是很粗的。這時瓊斯氏總裁之職,已被羅斯福免去。赫爾利說:聽說你在選舉羅斯福為總統時,捐過五千美金。不但你如此,聽說你的夫人也捐了五千美金。兩人捐了一萬塊錢,反而被吃了個耳光。後來赫爾利氏覺得自己說話太粗,不好意思又加了一句說:假如你作總統候選人,我一定投你一票。以緩和他上文所知的這種詼諧。這言語中也可以看出五千元一人之定則,是大家非守不可的。此外兩黨在競爭時之手段,也須是公平的。譬如廣播電臺上,羅斯福使用一點鐘,電臺不得拒絕杜威也使用一個鐘頭。是為慣例所規定。簡單來說,所謂政黨競爭,離不了法律條文與道德原則。假定政府黨只知圖自己勝利,道德法律一切不顧,無論他一時勝利是否到手,而社會的道德法律,將破壞無餘。社會的永久基礎是法律道德,而不是甲黨或乙黨的一時勝利。
我們再引英國政治家沙司勃雷侯爵的話作為結束:「政黨紀律,乃是達到大目的的手段。但是在某種情形某種領袖之下,政黨紀律可以妨礙其所標榜之大目的。惟有此項大目的,能促成政黨之高貴與超出黨爭之上。此高貴之原素,所以使一政黨之黨員共同努力,以達到大公無私之目的,大家的熱心,都是為了這一件大事。假定放棄這件大目的,那麼這個政黨,不過是一個保持各人地位之合股公司而已。
第九講 立憲國家財政
世界上民主國中議會之發生與財政權有莫大關係。英國政治俗語所謂No representation,no taxation「不出代議士,不納租稅」,即為最好證明。我人認為財政權為議會權力中最重要之一點,為熱心民主政治者所當注意,故將財政與立憲政治之關係提出。
英國議會政治雖自十九世紀而後完成,但政府徵收租稅須得國民之同意,其來源甚早。一二一五年《大憲章》中規定曰:「捐稅非得國會之同意,不得徵收;惟三種原有封建時代捐稅除外。」一六二八年權利請願中規定曰:「任何人除議會成立法案同意之外,不應被迫繳納捐助、借款、租稅。」一六八八年權利法案中規定曰:「增加租稅為國王之用,僅藉君主特權,不經議會同意,為非法行為。」另外關於軍事費別有一項叫:「平時設立常備軍於英國境內,除經議會同意之外,為非法行為。」
讀者諸君應知國民對於租稅增加應先表示同意,然後政府始得徵收,此之謂荷包之權力(Power of the purse)。如國民將此權利放棄不問,無異於授政府以刀而使之殺人也。關於立憲國之財政可列舉四項原則為各國所共守者:
一、徵稅須經議會同意。此項原則之重要,即前段所言,當已明白。但我人更須對於此事作進一層之研究,茲舉英美兩國之例為說明之資:
甲、英國
(1) 國帑中之任何數目,即令已經眾議院通過,財政部對於各部支取款項,仍須將支付命令先期發出始能領款。
(2) 英國之財稅法案更有一點與美國絕不相同,即政府之支出或增加租稅,必須有政府閣員一人先行提議,美國國會議員可以任意提議增加支出或租稅。
(3) 財政法案必須先在眾議院提出,貴族院僅有同意之權。
乙、美國。美國憲法尚關於徵稅之權規定如下:
(1) 憲法第一條第七項:「一切規劃歲入之法案應由眾議院提出。」
(2) 第一條第八項:「所徵各種稅收、輸入稅與國產稅應全國劃一。」
(3) 第一條第九項:「人口稅或其他直接稅,除與本憲法所規定之人口調查或統計相比例外,不得賦課之。」
(4) 第一條第八項第一目:「徵稅除為公共安寧之外不得為之。」此項條文並非自成一條,但第一目中既有「為國防及公共安寧」之語,因而推定此項文字為美國國會徵稅權之一種標準。
從以上兩國之規定,可見政府向國民徵收一文錢,應先得國會之同意,不如此者即為政府之專斷。
二、支出須經議會同意。徵稅既為人民之負擔,故須先經人民同意;但款項應用於何處亦非政府所能擅自作主,必須經議會之核准。我人當知俾斯麥於普法戰爭之前,提出擴張軍備於議會,為議會所拒絕。即以東鄰日本言之,嘗因增加兩師團案,引起政治上絕大風潮,可見軍備之增加與軍費之擴張是為議會之所必爭而不肯輕易放過者。除軍費以外,與之相類似者為政府之機密費,須由議會通過,且預算案中明白公布其數目。可見國家支出取之於民者,無一是不經議會議決。
三、支出須經法律手續。國家之歲出、歲入,須經議會同意,如前兩項所說,但各部尚未能按預算立即支款。財政部須以一道經部長簽字之命令交付審計總監(Comptroller and Auditor General)。審計總監將鞏固基金(Consolidate Fund英制)中劃出一筆歸入英倫銀行財政部戶頭下。英倫銀行更將此筆款項劃入付款總監(Pay Master General)戶頭之中,然後各部方能按照預算所通過數目動用。
四、出入兩項經審計總監審核。國家預算除議會之監督與財政部之經理外,尚經須審計處之審核。此審計總監由英王委派,除議會彈劾外非英王所能免職。審計總監之薪水由鞏固基金中直接開支,換詞言之,非黨派或政府人員所能牽制。此審計總監之任務有二:第(一)劃歸財政部之款項,須按照議會之所通過者開支。(二)各部之支出歸審計總監核銷。審計總監核銷各部用款之後,製成公款動用報告書提交議會,經議會通過,並須得議會最後之核准,此之謂「決算」。此項決算報告以各國之支出收入處處合於實際生活,故與我國之所偽造假帳或假報銷者,不可同日而語。
各國所謂預算須經三種手續:一、預算之編制。二、預算之通過。三、決算之成立。
英國預算會計年度開始為每年四月一日。但在前一年秋季,各部須將下年需款之概算書提出。先交財政部審查,其次由內閣通過。英國財政部除部長之外,更以內閣總理為財政部之管理大臣,以便以總理之地位對於各部預算有所增減,此之謂預算之編制。
眾議院中設置全院委員會,亦即為支出委員會,審查預算中之支出部分。此項支出部份分為兩類:第(一)部份早經永久法案通過,由鞏固基金中支付,不必每年經國會審查。(二)如陸海空軍費,如各部文官俸給等,須經議會每年通過。支出部份審查完畢,全院改開歲入委員會。在此歲入委員會中,財政部長每年有一篇重要演說,即預算演說(Speak on the Budget)說明以往一年中,歲入大概情形。其次提出其下年度歲出入平衡計劃,是否將舊稅率提高或另加新稅。歲出委員會、歲入委員會審議完畢以後,此兩委員會編成報告書,報告於眾議院之正式大會。大會通過後,再經徵詢貴族院同意或不同意;最後經英王批准,此項預算遂成為法律,此之謂預算之通過。
預算經議會通過之後,各部尚不能動用。如上文所言,國家一切財政收入須交付於英倫銀行鞏固基金帳上,再經審計總監之核准,乃能動用。審計總監處於超然地位,不由內閣而進退;其自身亦永不出席議會,所以保持其獨立地位,不牽涉於政治漩渦之中。審計總監尤須注意各部之動用款項,須與通過預算支原意相符,不得有違背預算之處,必須被認為滿意,方准核銷。決算報告書提交眾議院,再經眾議院中公帳委員審查之後,提交國會,此之謂決算之成立。
美國預算編制權,不若英國之統一於財政部。其在國會中設歲出與歲入兩委員會各事其事。而歲出委員會方面,更分為海軍、陸軍、工商、及司法等。此種委員會亦各事其事,決不相謀;因此之故,美國國會之浪費公帑,在十九世紀之末為美人所引為詬病。及一九二一年後,乃有預算局(Bureau of Budget)之設立,但收入方面如何,總統仍置之不問。美國統一預算之編製,僅限於歲出而不及歲入,故與英國預算之包括出入兩方者相距猶遠。
我以為財政是國家命脈,其中最重要之基礎,在乎一個「真」字。向人民徵稅必須使所徵款項,真能入庫,不可讓經手人先侵占一部份。其次支出必須有真實用途,收真實效果,不可由人中飽。
第十講 朝野上下之大責任
我屢向朋友說:「我從廿歲左右起,熱心憲法問題,中間也從事過憲法草案,隔了四十年後,所從事的還是一部憲草。」對於自己,這是一件傷心事,對於國家又是一個大不幸。我們希望民國三十六年起,這一部憲法能造成國家統一,奠定國家和平,促成國家法治。國家不統一,就沒有和平、沒有和平、決沒有法治可言。這三件事是互相關聯的。第一所謂統一,不是成吉思汗的統一歐亞,也不是拿破崙氏的統一歐洲。只要有以下兩個條件,可以說是得到了統一的基礎。第二、武力是對待外國,不是對待同胞的。第三、土地是國家的土地,人民是國家的人民,不拿土地與人民當作一黨或一派的工具。以上三點辦到,就可將全國各黨之政治活動置於同一軌道之中。三事之中,統一尤其是和平法治的基礎。
現在我已經把憲法的內容講完,但是憲法施行所憑藉之基礎條件,不能不再向大家講講。

(一)基本事項之一致同意
一國以內,常有思想不同利害不同的人,討論國事、使國事平穩進行,原是一件極為困難的事。要知道種種意見不同、利害不同的人共同存在,乃是一件無法逃避的事;這種種意見不同、利害不同的人之上有一條共同的軌道,大家都肯在這軌道內走,這個國家自然能統一、自然能和平。這就是我所說基本事項的一致同意(Agreement on the Fundamentals)。現在我舉幾個例來說明,各種人對於基本事項不同意時,國家自然引起分裂;同意時,國家一定和平統一。
歐洲天主教與耶穌教對立時,或耶穌教中之各派對立時,常因為一件極小儀式問題,引起宗教上之大爭執。後來有人提倡一種辦法,就叫宗教的容忍(Religious Toleration),就是現代憲法上所謂信仰的自由。有了信仰自由的軌道以後,不管是天主教耶穌教之各種派別,都可以在此軌道上來往,不相妨礙,所以到了現在,宗教上的爭執已經不成問題了。再舉一個例,兩黨輪流執政,而不必對人家上臺自己眼紅。因為自己不怕沒有執政的機會。可見輪流執政又是一條共同軌道,大家都可享用,不必互相仇視。第三個例就是從一八四八年以後的勞資鬥爭。共產黨社會黨承認加進政府,就是憲法以內的行為,而不是憲法以外的革命行動了。在以上三個例中,可以見出有了軌道,不管是信仰上帝或不信仰上帝,在朝黨或在野黨,資本階級與勞動階級都可以遵循一種規矩,在同一戲臺上唱戲。這就是我所謂基本事項之一致同意。先求得一種軌道,大家在憲法、內閣中活動,此乃造成對於基本事項之一致之惟一方法。

(二)憲政施行內界的困難
國共兩黨的爭執,猶之人身上生了一個瘡,須先用藥消毒,待伏毒消除後,自然能生肌肉,並且收口。我們認為目前國共間之爭執,應先試用這種方法解決,而非武力所能解決的。
1)承認軍隊整編。國家之統一與否,完全看軍令是否統一,軍令不統一,便是兩國,或曰國中有國。單一國家不必說了。就是歐美聯邦國中亦有軍令統一的規定。現在有了整軍方案,國共軍力比例,規定為五與一,而且駐軍地點也在洽商之中,軍隊集中與訓練,亦經彼此同意。這件事能商量到此程度,實在是一線光明。
2)養成容忍態度。帝王專制時代,犯了一個大毛病,就是順我者昌,逆我者亡。到了民主政治時代,既有所謂人民基本權利,即身體、思想、言論、結社等等自由,所以容許各人對宗教、對思想、對政治社會上有可以不同意之處。容許思想自由,就是彼此間之容忍。這態度最初發生於宗教教派之間,所以名曰宗教上的容忍;後來推廣到政治上,有各黨各派同時並存,又可以說是政治上的容忍。大家儘可各有各的自由,但是不許煽動叛亂,不許武力推倒政府;在這範圍之內假定得到人民贊同,在選時獲得勝利,還是可以貫徹各黨自己的政策。如人民多數不以為然,那麼人民的判決,便是最後的判決,只有服從。

(三)憲政施行外界的困難
希望民主奠定國基,一定要瞭解民主政治經過的歷史:(1)民主主義之樂觀時期,(2)民主主義之挫折時期,(3)民主政治綜合時期。茲分三段來講:
1)所謂民主主義樂觀時期,從人權運動發生之初,直到美國《獨立宣言》及法國《人權宣言》為止,對於人權之列舉,抱了一種熱望;以為承認人權以後,自然有良好的政府,替人民謀幸福的政府,與公平的政府。哪知道工業革命以後,有了個人自由,忘了社會公道。這是稍讀歐洲史的人所公認的。
2)民主政治挫折時期。到一八四八年馬克思有共產主義宣言,提倡階級鬥爭,提倡獨裁。這是人權運動左邊來的敵人。希特勒等所提倡的經濟的民族主義,再進一步,就到了破壞別國的獨立,擴張自己的領土,甚而至於不惜一戰。這是人權運動右邊來的敵人。這左右兩方的敵人,把英、美、法的民主政治,憲法與人民自由,弄得黯淡無光,直到《大西洋憲章》宣布之後,才有一點復甦的希望。
3)現在我們要說到第三時期。經過以上左右兩個敵人攻打之後,所謂自由人權本身,不能不加以修正了。一方面知道政治的民主限於投票,限於選舉;窮苦的人民無法與富有的階級競爭。所以要提高人民生活程度,給以就業機會,乃至工廠中要實現工業民主,都是要提高勞動階級的地位,使他們有政治上之發言權與管理權。
但是各因國內問題,依據民族主義得了一個解決,而世界上多數國家依然互相對壘,依然是「強凌弱,眾暴寡」的局面。各國人民的自由幸福還是享受不到的。所以要有聯合國組織,或是世界政府,所以使民族主義有範圍,有軌道,不許它橫衝直撞,把其他國家之自由獨立消滅了去。這兩件事,一件可以名曰國內政治民主與經濟民主的匯合,一件可名曰民族主義消溶於國際組織之中。這兩方面都在進行,確定的型態尚不敢說,但大方向已可看得出了。
我們國內有志於建國的政治家,應該知道我們現在提倡民主,而人家已達到民主主義的第三時期了。我們不能向美法制憲時期那樣樂觀,過存奢望,是不用說的。在第二時期中,左右兩面來了兩個大敵,他們二者以及摹仿二者而走上一黨專政的人們,均犯有一種同樣的毛病:(1)蹂躪人權,(2)利用人民弱點,(3)造成混亂。我們介於美蘇之間,自己能不能毅然拿出一種不偏不倚的態度。一方面不容許兩國之中有一國的勢力來壓制我們,他方面自己內在的心理,是不是有一種殉道精神與周詳智慮來抉擇我們綜合民主的方針與實施的方策。惟有如此,才能表現中華民族還有立國之朝氣。我看來能有這個大決心,這次的民主憲法庶幾有一點基礎,內可消瀰國共之爭,外可緩衝蘇俄;就令內外兩方,不能一一如自己願望進行,然四千年的古國,能以一種朝氣與天下人共見,自不失為一個轟轟烈烈大丈夫式的民族。
補講一 新憲法施行及培植之關鍵
一 引論

考諸世界民主國家的先例,一部憲法開始實行及其發展,不是一件容易的事。像法國革命後的憲法,變了不知若干次。至於美國憲法從一七八八那年起到現在,始終在平和發展之中,從未放棄或廢止不用。這是什麼道理,因為有的國家善於運用憲法,有的則否,喜歡用武力爭奪政權,這是不善用憲法者的一個特徵。大家用和平的手段來解釋憲法,遵守憲法,使之能適應新環境,這才是善用憲法者的特徵。
現在姑且不談用武力破壞憲法的情形,即使憲法能處於和平狀態之下,它能否培植發展或收到種種良好效果,也要靠許多因素的齊備,然後才達得到。拿憲法當作樹木,樹木的生長靠雨和露,也靠鄰近居民的愛護和不濫加砍伐。孟子所謂「斧斤以時入山林」,才是保林的方法。假定牛羊可以去蹂躪它,人民可以隨便採伐它,那個樹林是不會長成的。
憲法能否保持長久、連用得法,第一個關鍵要看各機關是否能不濫用其職權。所謂不濫用職權的意義如何,舉幾個例子說明之。
第一、民初,總統任命閣員,須得參議院同意。這制度與美國一樣,美國總統要任命部長與大使,也須先徵得參議院之同意。在我們行了不到一年,而雙方發生無敷衝突;美國在此一百五十年中雖未嘗沒有拒絕總統任命人選的事,但雙方的關係總是友好的。要知道憲法上的權限,總是各機閥互相牽制的,假定甲機關存心與乙機關搗亂,自然乙機關也無法行使其職權,演成雙方仇視的局面。這種憲法的條文,自然無法存在。所謂濫用的實例此其一。
第二、無論美制、英制,預算總要經國會通過。假定國會存心搗亂或減少政府預算數目,或將預算擱置一邊,試問行政當局如何能渡過「無米之炊」的日子呢?但世界各國亦未嘗沒有國會拒絕通過預算之事,故普、日兩國憲法規定:如預算通不過,則照上年度支付;此亦無非補救僵局的辦法。但此種決裂為行政與立法之間的不幸,所以仍應希望這種事態不發生才是辦法,必須行政方面預算不浮不濫,而立法方面也能處處核實,假定立法院藉口不通過或擱置以相留難,則濫用職權之事即不得不發生。
第三、美憲規定:條約之訂立,必須參議院同意;但美國政府之對外協定,不一定事事得上院同意,此即所謂「行政的合同」,不必提交上院,這即是便利美國國務院的辦法。但遇到像巴黎和約及國際盟約,則政府無法用「行政合同」四字逃避提交參院的義務。上次大戰後,參議院不通過威爾遜帶歸的條約,雖然名義上只加上種種保留的條款便使美國無法履行和約。這即是美國國務院的外交權受制於上院,無法貫徹其外交政策。這次大戰美國懲前毖後,乃有兩黨外交政策,遇事兩黨協商不互相搗亂。
第四、憲法離不了國會,國會中議員誰當選誰不當選,要靠各黨提名。但各黨中態度以「植黨營私」為事,不論張三李四,專袒護本黨的人,他們有無學識經驗度量來擔當立法的職務,使所立之法,一概置國利民福於不問,政府所採取之政策,好者不能通過,壤者不能淘汰。這種種事完全看當議員者識見居心及度量如何。假定議員們只拿黨利為標準,則其所立之法,是不會有好的效果的。
這部憲法我們很希望它能成為一部推行有效長久維持的憲法。那麼有四個目的,須認識清楚。
第一、國家統一。假定中國的黨派認為國內的政治還是要拿武力解決,那麼中國的政治永遠離不了陳勝、吳廣、漢高祖與項羽爭天下的方式,而且一姓天下的局面儘管取消,一黨天下的局面卻仍舊免不了。大家既相信民主,即必須拋棄以武力爭天下的觀念。美國在一七八九年以前組織所謂邦聯,因為邦聯不夠堅強,後來又召集憲法會議建設合眾國,憲法序文即有一句話曰:「要造成一個更完美的聯邦」,而且說「要保障國內治安」。這兩個目的,在我們今日也是必要的。要達到這目的首先須放棄武力與地盤,大家作憲法範囤以內的爭論(關於這問題,美國憲法中有可供參考之處,下文於國共問題一段中再行說明)。但美憲所謂完善的結合,到南北之戰以後才完成,那時林肯說過「不可毀滅的結合」一語。美國立國不過百五十年,已經知道聯合之重要,我們已有四千餘年,豈有反不知聯合之重要之理。
第二、人民主權。總章中第二條規定:「中華民國主權屬於國民全體」。這話無非說政府中人擔任職務,他所以拿到政權是由於人民的同意,或說人民將其所有之主權委託與政府。但人民主權說,在憲法上規定甚易,而在實際上各有各的見解,常易犯錯誤,如:(一)將人民當作芻狗,選舉時用金錢向選舉人買票,其行動就是表示不以人民為主人,反以之為奴才。(二)討論稅則時,不顧人民是否負擔得起。假定政府永遠以人民為工具,為牛馬,不但主權在民無法實現,即民國的政體也是不會鞏固的。
第三、人民基本權利之保障。這一題目在本演講中之第三講中已經說明過。各國憲法所以有權利法案之規定,無非出於尊重人民的意思,其所以尊重人民,無非要政府明白:一旦越過此界限,人民便不成其為人民,政府也不成其為政府了。這是一個行憲的主要目的,萬萬不可輕視的。
第四、有效能的政府。政府各部門必先能增進國利民福,然後不愧為一個政府,才有存在之價值。
以上四個目的,不但是憲法的目的,同時也就是立國的目的。但在憲法施行之後,這種責任不能但質之政府,而且民意機關也同樣地要負責。政府能否通過好法案,執行好政策,不但是政府的責任,同時也是立法院的責任。問題遂又牽涉立法院與國民大會之人選如何的問題了。這次選舉以後的國大與立法院如何能選出一批好人,以達到上文所說的目的,如通過好法案,議決好政策,監督政府,使之能發揮效能,增進國利民福,必定要這次大選之中大家抱定這個目標來推定候選人,以期選出真正的人民代表,然後能達到今後所謂建國的目的。
大體上以英美的例來說,英國方面上下兩院的議員,或出於貴族,或出於中產階級,大部分受過良好的教育。至於美國上下兩院的議員,上院的人,或作過州長,或作過法官,或作過州議會的議員;下院的人,也是工商領袖居多。我所以敘述英美兩國的情形,無非要說明,大家想作國大代表及立法委員,原是權利以內的事,但也應該想想所以舉行選舉,離不開「選賢與能」的大目的,離開這目的,專以一己之功名為念,那不但小我的目的不能維持長久,憲法乃至國家也是難於保存的。
以上所舉四目的:國家統一,人民主權,人民權利之保障,政府效能,原來不是一天所能達到的,但只要大家留心這些事,天天放在心上,然後大家以一種平心靜氣的態度來追求這四個目的的完成,日積月累,全國自然會有進步。

二 中山先生遺教與新憲法

吾們國人應知道,一國家的成立,各黨各人都可以有所貢獻,不必互相排斥,互相詆毀,專門是己而非人。我們拿定「道並行而不相背」的原則,自然心胸廣闊,國家的事可以由各方面的人殊途同歸地建築起來。我們生長在中華民國,無論如何不能不承認中華民國的創造是由中山先生發動的。他的三民主義、五權憲法,從清末到抗戰之中,一直是形成政治上一種大力量。假定國中各政黨採取互相對立的態度,對他黨的政綱專以駁斥為事,這種態度決非國家之福。所以對於中山先生的遺教,已經有所成就的,大家要明白承認;他遺教中不能適用於今後的,也要明白說出,使今後有所改進。這是我們起草新憲法的態度。如第一條原來定為「三民主義共和國」,拿三民主義當為共和國的形容詞,而且拿三民主義作為思想的標準,將來法院中可以利用三民主義四字為舞文弄法的工具。對於誠心研究三民主義內容的人,要一律加以違反三民主義的罪名,種種情形在以往二十年中大家是有目共睹的。所以我們將原來的條文改成現在的內容:「中華民國基於三民主義,為民有民治民享之民主共和國。」一面承認三民主義為民國之主動力,他方規定民國為民治民有民享的。其次對於第五、六、七、八、九章的分章,採用中山先生五權憲法的學說,但是憲法中對於五權的分配和國民大會對五權的關係,自然有了許多斟酌的地方。這無非說明,一個政治上的大領袖,他的政治學說無論如何完備,決不能拘文牽義適用於複雜的機構與廣大的國家身上的。憲法前文中有「依據孫中山先生遺教」的字樣;第一條更有「中華民國基於三民主義」的字樣;第五章以下的分章方式,無非要使國人知道前人的功績,同時要全國人知道一國的制度亦決非一個人的思想所能支配,必須靠一代一代的思想來追加增補的。政黨儘管互相對立,但是對於自己所反對的黨派的功績,是應該承認的。同時無論哪一黨對於自己的缺點,自己的不如人處,也是應該知道的,惟有彼此互相尊重,互相監督,使相互間雖有批評也不致於毀法敗紀,然後這國家才能以各黨派日積月累的建設而將國基立定。
中國有句老話「泰山不擇土壤,故能成其高,河海不擇細流,故能成其大」。由此可見,不能容物,不見遠大,這國家是沒有基礎的。

三 國民大會
我們不能不坦白誠實地承認,在今日代議制還不能完美地施行時,更無法實行直接民權。要以文盲最多的國家來試驗直接民權,則更斷斷不可能。
關於創制複決兩權,原來有人贊成還是讓國大行使,同時也有人反對這兩權的行使。反對兩權行使者,其理由是:(一)不應由國大創制立法原則後讓立法院去議決。這樣產生的創制原則,也許大家以為能代表真正民意,但要知道現在的國大與立法院同樣為人民所選出,創制原則之後交立法院討論,徒然增加許多提案,未必見得立法院委員的資歷便及不上國大代表,而連這一點立法原則都見不到。(二)決的事。假定我們不信任代議制度,自然要拿代議的結果交人民複決,但如其國大代表也是間接選出,何以複決權又要第二個間接選出的機關再加一次複決呢?如其立法委員的識見資格都夠,第二個機關的複決,又是徒滋紛擾而不必要的了。憲草會中討論結果,將兩權暫時停而不行,乃有如下的規定:「關於創制複決兩權,除前第三第四兩款規定外,俟全國有半數之縣市曾經行使創制複決兩項政權時,由國民大會制定辦法并行使之。」這個折衷規定,由吳鐵城先生提出的,大家意見以為與其現在由間接選出的國大行使,不如待人民知識提高後由人民直接行使了。
照現在規定,國民大會是一個選舉總統、修正憲法的機關,希望這次的國大在這範圍內作去,五年十年之內可以盡它的責任。但選舉總統,將來是否像美國一樣,有各黨提名總統之大會,換句話說,先由各黨提名,再到國大競選。在未來的發展中,是免不了這一問題的。至於修改憲法,如這次選舉之後,要繼續地選省長、選縣長,恐不免過於紛擾,則這個選舉或者延期也未可知,但這是一種條文的延緩,而非修正,恐怕是不能免的。除此兩點以外,我誠心希望國人本尊重國大的精神處理憲法問題,萬不可以任意修改,以致損及憲法的莊嚴性。同時憲法施行中如有違憲之處,國大也應提出質問,萬不可有循情之處。總之,五年十年之內能保證憲法的施行,國大便已盡了它最大的責任,然後,因時代的進步,用漸進的方法,不難使國大變為行使直接民權的機關。這不但是與中山先生提倡直接民權之意相合,亦是全國各黨所同希望的。

四 總統與行政院
依新憲法之規定,中國憲法上的總統,可以說是介於法國總統制與美國總統制之間的制度。
第一、與美國比較。美總統是根據三權分立的原則,所以總統管行政,國會管立法,各有權限,不相侵犯。中國憲法因為有第五十五、五十六、及五十七條之規定,是不以三權分立為原則,而以行政院負責為基礎的,雙方制度自然大不相同。單就美國來說,同樣一種條文之下,要看總統之為人如何,及所處時代如何,而總統權限之大小因之而不同。大家知道羅斯禍總統在第二次大戰中所行使之權力,儘管受三權分立之限制,但其所行使之權力之大是舉世無能與比的。這種情形,在國家處於非常事變中時,自是應有的情形。假定有人問道:中國總統在對外作戰時,是否也有同樣權力?我們可以答覆:只要立法院興行政院與總統之意見不衝突時,自然大家願意以極敏捷的方法對付外敵,三方面不會有多大意見衝突。至於在平時,自然應該根據第五十五、五十六、五十七條來辦理
第二、與法國比較。法國內閣制度是照英國內閣產生的,但是內閣制度到法國以後變了一個樣子:就是法國常利用信任投票制。英國內閣由多數黨產生,多數黨支持本黨內閣,當然毫無疑問的,所以不需要舉行信任投票。法國不然,其內閣由各黨聯合組織,各黨之間今天雖然支持,明天可以不支持,因為他們的信任不長久,內閣便常有風潮。
這次我們的新憲法中,第一沒有採用信任投票制;第二沒有連帶責任之規定;第三既無不信任制,故行政院長亦不必要求解散立法院舉行選舉。
現在我們說到這次憲法中行政院的特點了。
一、行政院院長對立法院負責。這精神與英法一樣,但所以負責之方法與英法不同。無能與貪汙的行政院,立法院儘有使它辭職的機會,至於法國式的不信任投票制則我們沒有採用。
二、行政院并不是立法院的一個委員會,這即是說英法的閣員都同時兼議員,議會的議員來兼部長,所以內閣成為國會中一個委員會。吾國行政院的地位雖然既非國會中之委員會,又非根據三權分立原則,所以無法說行政與立法是雙方對立的。照我國憲法第五十七條第二項之規定:「立法院對行政院之重要政策不贊同時,得以決議請行政院變更之。」這一條的規定,與其說近似英法式的規定,不如說帶一點美國憲法的嗅味。因為如其我們行政院與立法院的關係是英法式的,當立法院不贊同行政院之政策時,就可以表示不信任行政院,而行政院非辭職不可。現在我們在不贊同後,還留有一步,就是:第一、立法院得以決議請行政院變更其政策,這就是說如行政院照立法院的決議辦,便可以無須再辭職;第二、行政院對於立法院請求變更政策之決議,還可以交立法院複議,如複議時經出席立法委員三分之二議決維持原議,如行政院長接受此決議,他仍可不辭職。同樣地,對立法院決議的法律案、條約案、預算案,行政院也能經總統之核可再請立法院複議。這種情形也是在英法議會下不能、不會發生的,因為法律案、條約案、預算案都是國家的大問題,非經內閣同意不會提出的,即令在議會中有人對政府提案表示異議,但因多數黨平日的支持,不至於通過一種為內閣所不同意的法律案、預算案、條約案的。所以第五十七條第三項的規定也是我們的行政制度的特點
最重要的一點,即是行政院的用人問題。拿部長來說,是由行政院長提請總統任命。我們可以說明兩種情形:一、總統與院長雙方共同決定;二、總統請行政院長自行決定部長名單。這兩個問題,在行政院負責制之下,由院長決定一層其可能性較大。
美憲第一條第六項末句有云:「凡在合眾國政府內供職之人,於其任期內不得任國會議員。」吾們新憲法亦有一條規定:「立法委員不得兼任官吏。」但我以為此條文之解釋如何,應俟吾們對於立法院之政策決定之後,然後其解釋乃有意義。假定政府與各黨決定部長可以兼任立法委員,就是說凡任部長之人,不必辭去立委,則部長議席可以保留,雖部長不坐在原座位之上,甚至不許投票亦無不可,但一旦辭去部長之後,仍可回到立法院議席上。此種辦法好處,就是有行政經驗之人,可以參加立法工作,對於立法方面只有好處。假定政府與各黨採取這樣一個態度,那麼本條文中之官吏二字,應釋為次長以下之官吏,而部長等之政治職務不在其內。吾們所以抱此見解,無非希望政府對於今後改組行政院之人才,搜求人才之法不限於一途,而立院所搜羅之人才亦不限於一途,使吾們行政與立法兩方保持密接連繫,以觀後效。

五 立法院
立法院從職權方面說,因為有第五十七條之規定,行政院之存在不完全依仗立法院之信任如英法;同時也不像美國國會一樣不能推翻內閣,因照第五十七條第二項第三頊之規定,有使行政院辭職之可能。我現在單就立法院之立法工作,分兩項說一說。
一、立法委員之數目。
二、立法院立法之方法。
說到立法院委員之人數,美國下院有四百三十五人,上院僅九十六人,在兩院旁聽一次,就知道四百三十五人之下院,其議事是如何紛亂擁擠遠,不如九十六人之上院為冷靜有秩序。以發言一事來說,假定每個題目每人發言五分鐘,十二人即去掉一點鐘,沒有得到發言機會的還在四百以上。這就見得到人數龐大的議會不易得到中肯的議論及真摯的討論。美國的上院發言無限制,下院則限於五分鐘,可見人數之多少使得議事規則各不相同。我提出這一點,無非希望選舉以後的國大與立法院,對於會場議事規則、發言限制,千萬要注意,不然大家熱烘烘的鬧一場,浪費時間,得不到結論,必至有人批評議會政治要不得,憲法也要不得,豈不是議事狀況如何,影響到我國法治前途十分重大。
其次要說到的是立法方法。關於這點,有關立法院立法之成績如何的,我要引蒲徠士氏的話為參證。蒲氏說到立法方法的優劣有七個標準:
一、法案實質的好否。議員所提法案的內容,能否改良國計民生。
二、法案形式的好否。法案條文措詞是否正確,排列先後是否正當。
三、所通過之各法律間是否調和,是否一貫,同一會期中之法案固應如此,即過去與未來各會議中所通過之法案亦應顧及此點。
四、一法案在三讀之中如何能得到正確的研究與斟酌。
五、法案在討論時應使社會上注意其內容并加以批評。
六、立法院本身之誠實與勇敢。對任何法案不管輿論如何反對,應本其良心加以可決或否決。
七、每一法案之通過必須規定一負責人,然後好法案出於何人,壞法案出於何人,方有責任可言。本條內容先解釋如下:譬如英國政府法案由負責各部提出,其非政府提出者謂之私案(Private Bill)由議員提出,有提出之人便有責任可言。
以上七項,如按英美兩國情形一一說明,不免太過煩瑣。大體來說,英國因為採用內閣制,所以公法案由政府負責,法案先由政府執筆人起草,且以政府法案之名義提出,故其文詞與內容自然十分注意。至於美國內閣閣員不參加國會,所以提出議案無公私之分。假定政府是民主黨,則總統所要提的法案即交由同黨議員提出,故表面上看不出公私的分別。我親眼所見,美國國會中每一個委員會,至少有一個法律家準備一切法案,所以幾十個委員會,便有幾十個法律專家替他們注意法案的內容及形式。同時美國之所謂調查委員會(Committee of Investigation),其中書記長與輔佐人員也大部分是律師。國會中更有法案起草局。各議員欲提出議案而不自己起草時,可以交它代辦。就是世界著名的美國國會圖書館的設立,其最初之目的亦即為供應法律起草時所需一切資料。所以法案的起草如其沒有許多法律專家來替他預備,在三讀之中又沒有人注意到他的內容及形式,這樣的立法工作一定會雜亂無章,吾們千萬不可不注意的。
我們的立法院將來的工作,以我看來,是與英國國會相近。憲法第五十八條之規定曰:
行政院院長,各部會首長,須將應行提出於立法院之法律案,預算案,戒嚴案,大赦案,宣戰案,媾和案,條約案及其他重要事項,或涉及各部會共同關係之事項,提出於行政院會議議決之。
我們的立法院便會有所謂公法案的出現,而且又有第六章第七十一絛之規定曰:
立法院開會時,關係院院長及各部會首長得列席陳述意見。
這與英政府閣員之說明公法案更為相近。除此以外自然免不了各議員自己要提出之法案。英國議員所提議案,大抵以關於該議員所代表之地方之工程事務為多,絕少有關於國家大政者。因為大政策決定於內閣,故大政策案由內閣提出,不由議員提出。第五十八條第二項之規定既給政府以提案之權,故政府在立法方面之地位已經得到保障。至於議員之中願意修改政府法案者亦自有此權利;因修改政策之結果引起政府辭職亦為免不了的事情。在美國,政府對國會通過之法案不滿時,除再交複議或否決外,一無其他辦法。依照我國憲法的規定,如其立法院堅定地維持原決議(有三分之二立法委員贊成時),就不僅變更政府政策而且要引起政府辭職,這已是政治的範圍內事,不能專歸入於立法方法中了。
除以上所討論之一般的立法工作之外,立法院中將來一定有極多委員會,如:一、軍事委員會,以下或再分海陸空三支委員會;二、財政委員會,以下也可分為收入與支出兩部分;三、外交委員會;四、交通委員會;五、幣制委員會;六、教育委員會等等。其他涉及立法院本身的事項如議事錄之印刷,會場之秩序,議員文件收發乃至各黨的院內委員會,都是要好好的分配,然後才能完成立法院的職務的。
各種委員會之外,祕書處的組織也十分重要。一法案之提出以至於成立,經過無數的手續。譬如第一步提出時應該編號登記在一本簿冊上,到第二讀通過後又應該渡到另一本簿冊上,也要用號碼註明其次序。這法案送至委員會討論,或者由大委員會更交入支委員會,在各委員會中,又各有一本簿冊,登記所收之議案,註明號碼次序。再經過第二讀,第三讀,每過一階段便要在一本簿冊上登記一次,一直到第三讀了結以後,這法案才算通過變成正式法律,送交政府公布。這種種手續好像不甚重要,但在立院祕書處方面也是一件大事不可不注意到的。
除掉行政立法兩項之外,關於考試監察兩院有幾句語在此附帶說明:
第八十八條謂:「考試委員須超出黨派以外。」有人間我這句話如何講法,其實它就是說考試委員不得以黨派立場處理考試事務。如向來考試院所為,對於不屬於國民黨之文官可以不取,甚或免職,則考試委員之所為,即是不超出於黨派之外。拿美國的實例來說明一下。美國的文官委員會,其中主任委員三人,假定總統是共和黨,至多兩人由共和黨充任,其第三人應由民主黨充任,此種方法的意義,即以第三人來防止黨派之偏私的舉動,而保證用人之公正。所以第八十八條之意義苟能與美國同樣解釋,即可辦到免掉甲黨主政時藉考試銓敘排斥他黨黨員之弊了。
監察委員之職權在於彈劾及糾舉,所以他的重點在乎根據法律命令考察各部會是否違法漬職,萬不可以侵入立法範圍去的。

六 憲法施行與國共問題
我夢想中,總希望共產黨有一天能接受憲法,這件事果真不容易,但我們不可以不想到假定有這麼一天,在憲法方面應有何種準備。
姑且假定中國共產黨即等於美國十三州中不批准憲法的各州。美國憲法通過後,十三州中有的本年批准,有的隔一年批准,最遲的隔了三年才批准。以後加入的各州更有遲在二十年三十年以後者。我們拿這事情作先例,還是希望早晚有統一和平之一日。這部憲法儘有不完美的地方,但有法律總勝過無法律;所以我們即以此精神希望這憲法有普及全國的一天。
美國憲法第十四條修正案第三項之文曰:
……如曾對合眾國作亂謀叛或幫助或安慰合眾國之敵人時,不得為國會之參議員或眾議員,或大總統與副總統之選舉人,或在合眾國政府或任何一州政府中任文官或武官職。但該項公權,得由國會中二院各以三分之二之投票表決恢復之。
以上無非說明參加作亂謀叛之人不得再許其參加政府,同我們總動員令頒布時,將共產黨國府委員之名額取消,有同一意義。但之末一句又規定「該項公權得由國會中二院三分之二之投票表決恢復之。」將來果真共產黨放下武器時,國民大會或立法院也可以同樣方法提出一種法案,准許共產黨參加政府。
第十四條第四項:「凡經法院認可之合眾國公債,包括為支付有功於平定內亂或叛逆者之養老金與獎勵金所負之國債,其效力不得否認。但合眾國或任何一州皆不得承擔或償付為資助對合眾國作亂或謀叛所負之債務,或因任何奴隸之死亡或解放所要求之賠償。所有各該項債務與要求,只應認為非法,并不發生效力。
從這條文看來可見國債問題與憲法關係之密切。中國共產黨也表示過否認現在的政府所負的債務。至於居政府地位的人自然堅持其因平亂而負債務之正當。至於叛亂者所負債務,在中央政府亦自然不肯承認。在我看來,中央政府之債務,自然非旁人所能否認,而共產黨區域內之債務如何處理,只要能解甲息兵,雙方不妨從長計議。
我所以將美國的先例特別舉出,無非希望國共真正和平的一天,不必為憲法重起爐灶,只須有多少條文之修正便有補救之法

七 憲法之解釋
憲法第一七一、一七二、一七三諸條之規定如下:
第一七一條曰:「法律與憲法抵觸者無效。」「法律與憲法有無抵觸發生疑羲時,由司法院解釋之。」
第一七二條曰:「命令與憲法或法律抵觸者無效。」
第一七三條曰:「憲法之解釋,由司法院為之。」
更有一項權力屬於司法院而為美國大理院所無的,即第一一四條之規定:「省自治法制定之後須即送司法院,如司法院認為有違憲之處,應將違憲條文宣布無效。」我們所以有以上各條文是效法美國制度的。我們司法院有此權力,將來是否運用得好,是憲法上一個大問題。是千萬不可不謹慎的。
Text Box:  美國的大理院并不是憑空地宣告國會通過之法案為違憲的。換言之,違憲與否,并非政治問題由大理院隨意宣告,乃先由人民向法院起訴,謂某種法案侵犯其權利,然後大理院再按控告情形判決該法案之是否違憲。反過來說,假如大理院憑空宣布一法案違憲或不違憲,那麼大理院自身先要與國會發生衝突。現在他的判決是因人民訴訟而起,其結果不過是違憲的法案停止適用於某案件,而亦不至成為大理院與國會的爭執。
美國上院印行一種書,名曰《美國憲法補釋》。即將憲法中每字每句用大理院之判例加以解釋。此種補釋無非將大理院之解釋與憲法正文一併羅列起來,以便國會及行政機關及司法法庭有所查考。這部書中討論大理院解釋憲法的基本原則。希望我們將來的司法院特別加以注意,尤其以下一段,我先把它譯出如下:
憲法判決不可掉之以輕心。大理院應守著一個確定原則:它是判決爭執中之實際事項,以有關於某種訴訟案件之判決者為限。單單憲法問題之提出,并不需要對此問題之判決。對於此類問題須以小心謹慎出之。
我們只須知曉大理院考慮憲法問題時所嚴守的限制如何,便可知道他們的謹慎小心到如何程度了。大理院推事勃藍氏曾列舉憲法問題判決時,大理院所守之原則七種:
一、對於國會立法之違憲性問題,除成為訴訟之案件外,法庭不加判決。
二、法庭除真正有判決之必要外,決不預料有此憲法問題之發生而事先加以判決。
三、法庭所立下之憲法原則,以適用於正確之事實者為限,不應視正確事實所需要者更寬泛。
四、法庭不對於記錄中已經表現而出之憲法問題加以判決,除非另有別種理由可以為判決該案之資者。
五、關於某種法案之效力如何,如其原控訴人無法證明其因此稱法案而受損害時,則法庭不加判決。
六、關於法案之憲法性問題之提起,如發動於已受到此項法案之利益者,則法院亦不加以判決。
七、法案之解釋,可以能免於憲法性之問題者,法院應儘量在此範圍內加以解釋。
本篇中所提出各項問題,無非因為憲法將於本年底開始實行,假定我們憲法能與美國一樣,在一百五十年中平安渡日,而且發榮滋長,這種願望恐怕不但是我個人如此,四萬萬同胞皆亦無不引領而望。不由
得我不想到未來,列舉各種應注意之事項,使全國人周密考慮一下。惟有如此,這部憲法才有未來,才有生命。國家的未來與國家的生命,也將靠此決定。

附注:中共百般汙衊《中華民國憲法》並阻撓其流傳,百度百科網站相關條目只有短短一段汙衊文字,但互動百科網站“中華民國憲法(1947)”條目收錄了憲法全文。在臺灣的民國政府網站有正體字版本:

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